2018湘江流域治理管理体制系统的运行机制研究
［摘 要］ 随着经济社会的发展，湘江流域的环境问题日趋严重，湖南省委、省政府将大力着手湘江流域的治理。湘江流域治理是一项巨大的系统工程，其中管理体制系统的建立是其主要内容，管理体制系统建立以后，应当要有相应的运行机制作保障，主要的运行机制有全省协调机制、激励机制、制约机制、投入机制、生态补偿机制、绩效考核制度等方面。http://
［关键词］ 湘江流域；管理体制系统；运行机制
［基金项目］ 国家社科基金项目《生态型城市群发展对策研究――基于长株潭“两型社会”试验区实证分析》[编号:09BJY035]阶段性成果
［作者简介］ 秦文展，中共湖南省委直属机关党校经济学教研室副教授、博士，研究方向：资源与环境经济学、区域经济学、管理与易学，湖南 长沙，410000
［中图分类号］ TU99 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2011）11-0028-0003
近年来，随着我国经济建设的快速发展，湘江流域生态环境恶化问题日益突出，主要表现为流域陆生生态环境受到严重干扰与破坏，森林资源锐减，水土流失加剧、局部地质灾害频现；水生生态环境脆弱而退化、生物多样性不断减少、水生生物资源遭到严重破坏；湘江水体水质受到重金属、有机物和微生物等的复合污染，水体中汞、镉、氨氮、石油类、总氮以及粪大肠菌群在沿线均有超标，而在衡阳松柏河、株洲霞湾港等江段重金属更是超标严重，湘江流域的总体水环境质量在逐年下降。湖南省委、省政府高度重视湘江流域生态环境的治理，多年来已做了大量的流域生态治理工作。笔者认为，管理体制系统的建设是湘江流域治理的主要内容，是湘江流域治理的必要保障，管理体制一旦建立，应当建立相应的运行机制，主要有全省协调机制、激励机制、制约机制、投入机制、生态补偿机制、绩效考核制度等方面。
一、建立全省协调机制
以湘江流域治理统领全局，通过定期沟通、共同协商解决重大问题等方式，强化“治理连线、政府主导、部门实施、全社会参与”的良性机制，努力协调好湘江治理中各政府、各部门、上下游、政府与市场之间的关系。按照湘江治理的要求统筹规范相关部门的有关政策、规划，并能够及时协商、讨论、研究、解决湘江治理工作的重点难点问题。在全省统一布局下，省委领导主持工作，成立由省委领导为组长的相关机构部门，将涉及的发改委、环保厅、国土厅、水利厅、科研单位等部门的负责人召集起来，由各部门的负责人组成机构成员，在省委领导的统一领导下，研究拟订、修改、完善湘江流域治理的重大政策措施，向省委党组成员提出建议，以及协商、讨论、研究、解决湘江流域治理工作的重点难点问题；负责讨论确定年度工作重点并协调落实，承担指导、督促、检查湘江流域治理各项工作的任务。
二、健全激励机制
建立健全包括补偿激励、扶持政策激励、荣誉激励等多种激励机制，引导和激励湘江治理管理的多主体参与、多元化投入和多种效益的实现。
（一）补偿激励
集体、单位和个人投身于湘江治理，并取得一定成效的，省财政要拿出一部分资金给予补偿。对湘江流域治理项目中的生态移民区国家给予补偿，包括直接的经济补偿和为移民提供必需的生活、生产资料以及就业机会等。对封山禁牧、退耕还林、退耕还河、退耕还湖等引入合理的配套政策，主要是通过多种形式的补偿，保证群众的生活问题得到妥善解决。对治理成效显著的企事业单位、民营企业和农户应根据其治理规模和投资额度，实行奖励性的补助。
（二）扶持政策
湘江流域治理是牵涉到整个流域的问题，不同地区的具体情况是不同的，所以，在湘江流域的治理过程中，应当根据具体情况，因地制宜，对不同地区制定不同的湘江治理扶持和激励政策，包括将解决贫困问题作为与湘江治理并重的目标、尊重当地生产生活中的风俗习惯。同时，通过宣传教育改变不利于湘江治理的风俗习惯和生产、生活方式等。湘江流域治理应是在促进地区社会经济发展的前提下进一步开展流域治理，做到经济效益、社会效益、生态效益的协调发展。
（三）荣誉激励
鼓励社会各界参与水土流失治理的积极性，对湘江流域治理工作有突出贡献者给予表彰和奖励，对包括外资在内的民间或商业性治理项目进行政府贴息等。积极鼓励捐款、捐物等。加大宣传力度，引导企业、个人参与水土流失综合防治。
三、完善制约机制
（一）完善法律法规，强化执法能力
通过制定相关法律法规，完善湘江流域环境问题的预防、治理、监督等一系列法律制度，落实责任，强化执法。首先，与新颁布法律的适应方面需要调整，《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》的实施和相关资源与环境法律的修改，要求在法律层面明确湘江流域治理监督管理的方式、程序、要求，规范湘江流域治理的行政许可。其次，通过湘江流域治理法律的完善和改进，提高行政主管部门对湘江流域治理的预防监管权力，同时进一步明确和细化开发建设项目的类型和范围，并提高行政主管部门在协调与其他部门间关系的能力，以便促进对大型开发建设项目中湘江流域治理的预防监督。
（二）建立政绩考核制度，强化政府责任
落实各级政府领导政绩考核的目标责任制，杜绝地方保护主义。应该充分强调将湘江流域治理工作成绩作为各级领导干部实绩考核的重要内容，甚至是一项“硬指标”；特别是在对湘江环境污染严重地区，针对地方政府领导的地方保护主义倾向，借鉴和实行环境保护方面的“一票否决制”，有力地推动湘江流域治理方案审批制度、现场监督检查制度，理顺各行业之间关系，从根本上解决地方政府领导“不作为”的问题。
（三）加强教育和宣传，强化公众意识
促进包括湘江流域治理生态建设方面内容以及其他生态环境方面问题的宣传和教育，增强全民湘江流域治理意识。通过加大各类基本建设项目的检查力度，严肃查处各种违反《湖南省湘江流域生态环境综合治理规划》、《湖南省湘江管理条例》的案件，加强对采矿、取土、挖砂、采石等生产活动的管理，达到宣传法律，震慑违法行为，防治水土流失目的。通过开展宣传教育活动，使全社会树立人与自然和谐发展理念。提高资源利用率和节约资源意识，缓解资源开采不断增长的趋势，并降低对林草植被的依赖性和采伐量，达到缓解人为水土流失日益加剧趋势的目的。
四、完善投入机制
投入是影响湘江流域治理水平和效果最直接、最重要因素，可以采取以重点工程为纽带，多方筹集资金，应建立多元化、多层次、多渠道的投入机制。
（一）加大财政投入力度
加大省和地方财政投入力度，提高用于湘江流域治理生态建设部分财政投入在国民经济收入中所占的比例，提高单位面积治理经费，以保证合理有效的湘江流域治理资金投入。各级政府应把湘江流域治理列入基本建设计划，纳入各级财政预算，建立比较稳定的资金渠道；建立湘江流域治理专项基金，逐年增加，滚动发展。
（二）拓宽投资融资渠道
湘江流域治理首先要从国家争取治理资金，通过立项、新项目开发等方式，力求得到国家财政的支持。同时，要积极争取政策从矿产、水电等资源开发的收益中提取一定比例的资金用于企业所在地环境的恢复治理，拓宽湘江流域治理生态建设投资渠道，加快水土流失防治步伐。企业（包括民营企业）可以从国家财政、省财政中申请资金资助，以便于技术水平的改善和改进，促进技术的升级。
（三）加强资金的科学监管和使用
强化综合性湘江流域治理规划的约束力，整合各渠道的资金投入，并建立严格的资金管理和使用机制，通过相关法律法规加以约束和监管，保证湘江流域治理资金在筹集、流转、管理和使用等一系列环节中的合法性、有效性。具体而言，从项目主管部门到基层实施单位，从上到下，层层建立专项账户，严格经费预算的审批、使用和监督，严格保证群众湘江流域治理补助费的到位和足额发放。同时，进一步加强和改进湘江流域治理工程项目项目法人制、招标投标制、项目监理制，促进湘江流域治理项目实施过程中责、权、利的统一，提高资金的使用效率，降低治理成本。充分借鉴和推广世界银行贷款项目中严格而有效的经费管理和报账制度。
五、建立生态补偿机制
逐步建立多层次行之有效的湘江流域治理生态建设的补偿机制，并将其规范化、法制化，通过生态补偿政策的科学建立和有效实施来协调和解决流域上下游之间以及部门、行业等之间的相互关系，从而保证湘江流域治理投资者的合法利益并激励其继续投资湘江流域治理的积极性。同时，也促使湘江流域治理生态建设的实际受益者承担起湘江流域治理方面应尽的责任和义务。建立生态补偿机制的两个优先领域：一是加大中央财政、省财政和地方财政三级财政的转移支付力度，尤其是要通过项目等方式获得中央财政补偿；二是建立资源开发利用的专项生态补偿费及开展试点工作。在实际运用生态补偿机制时，可以从以下几个方面逐步展开：
（一）试点先行
建立试点，从试点研究抓起，摸索经验，探索湘江流域治理生态建设生态补偿机制各方面理论问题的具体实践方法，特别是补偿主体、补偿标准、补偿方式、补偿期限、补偿费用的使用与管理等基本问题。
（二）规范补偿
通过生态补偿机制的试点研究和在某些行业的具体实践，加强和促进湘江流域治理生态建设生态补偿机制的法制化和制度化建设步伐。
（三）逐步推进
湘江流域治理生态建设生态补偿的实践宜于由易到难、由简到繁，可以从新建项目人手，在项目审批过程中把湘江流域治理生态建设列入强制执行和需要审核的内容，然后由新建项目逐步延伸到已有项目；煤炭资源开采、石料开采等矿产资源开采项目以及水库发电项目等具有补偿标准相对比较容易确定的特点，是最容易制定和实现湘江流域治理生态建设生态补偿机制的行业。因此，可以首先针对这些行业，研究合理的补偿标准问题，并制定相关的政策，进行生态补偿的实践。
六、建立小流域管理绩效考核制度
建立小流域综合管理效绩考核制度的总体思路是：各级政府建立小流域综合管理目标责任制，签订目标责任书，实行政府领导任期内小流域管理目标考核制度，强化行政问责制，将小流域管理为重要指标纳入政绩考核体系，在水土流失严重地区试行“一票否决”制。
（一）建立小流域综合管理工作的政绩考核制度
坚持实行小流域管理目标责任制和责任追究制，将小流域管理考核情况与干部实绩分析评价直接挂钩，提高领导干部对小流域综合管理工作的重视程度。建立考核体系应注意以下：将对领导班子的整体评价与对领导干部的个体评价有机结合，避免考核的片面性，明确责任；注重群众认可度，扩大群众参与，建立科学的社会化干部实绩考核评价机制；注意结合实际制定适用性强的考核体系。
（二）结合各地实地制定好实施细则
建立小流域综合管理工作政绩考核制度，需要重新设计考核指标和权重，这时应该注意根据当地小流域综合管理的工作现状和形势，合理设计各项指标的权重，考虑到考核可行性，建议目前考核指标以民生指标体系，以及湘江流域治理指标为主，以后再适时加入其他内容。对试行“一票否决”的地区，应该出台专门文件对适用对象、内容、情形、实施程序和执行期限等内容作出具体规定。
（三）将考核与其他制约措施结合起来
建立定期向人大汇报湘江流域治理工作制度，人大定期不定期检查湘江流域治理工作，以及重大项目专项检查制度。严格建立开发建设项目报告制度。积极拓宽群众、新闻媒体和民间社团等社会力量参与监督政府湘江流域治理管理绩效的渠道和方式等。
另外，还可以研究建立湘江流域治理管理模式数据库、提升湘江流域治理管理能力和绩效评价体系。
［参考文献］
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