2018转型期背景下公共政策执行力提升路径研究
［摘 要］ 目前，中国经济社会正处于两个转型期：一是从计划经济体制向市场经济体制转型；二是从传统农业社会向现代社会转型。转型期内，中国的政策制定、实施必将面对越来越多的不可预知的困难和压力，为应对这些问题，许多专家学者都在探索解决路径。笔者认为，中国能否成功转型的关键就在于能否建构适应经济社会发展的科学化、法治化、制度化的现代公共政策体系，在实践中提高政策执行力。http://
［关键词］ 公共政策；执行力；对策分析
［作者简介］ 孙伟，中共福州市委党校行管教研部，福建 福州，350014
［中图分类号］ D63-31 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2011）11-0025-0003
一、公共政策概述
20世纪中期，伴随着经济社会发展，尤其是西方国家开始加速进入工业化时期，政府公共事务开始日趋繁杂，为了应对越来越复杂的公共事务，公共政策研究兴起。二战以后，由于社会经济的快速恢复，在西方各国的政府层面，开始越来越关注公共政策对于政府应对公共事务日趋增加的压力方面的作用和影响力。
1. 标志：哈罗德?拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔?勒纳(Daniel Lerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）。
2. 公共政策在西方兴起发展的整个逻辑是由于西方社会在市场经济的发展过程中，存在着市场失灵，市场经济运行和发展有其特殊的规律和遵循模式，但市场经济自身有其无法克服的弊端。首先，市场经济运行的主体――企业家，他们通过市场追求的第一目标就是为了获取利润，社会责任是第二位的，这种无序的竞争会让整个社会在矛盾积累到一定程度后陷入混乱。而这个时候，依靠市场自身的调节能力是无法解决的，西方社会1929～1933年的经济危机已经证明了这一点。
3. 西方社会存在着市场经济失调，中国的市场经济一样存在着共性的问题，这也是本文中之针对西方市场经济失灵分析的一个落脚点和出发点，即：市场失灵――政府介入――公共政策。
4. 国内外学者对于公共政策概念的描述。国外学者，例如：“现代行政学之父”伍德罗?威尔逊观点认为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。后行为主义政治学家戴维?伊斯顿（David Easton） 观点认为：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。
国内学者陈庆云认为：公共政策（PUBLIC POLICY）是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则 。另外，孙光认为，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。
综上所述，我们认为：公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为。其本质是对社会公共利益的权威性分配。其具有政治性、权威性、强制性、公共性、偏好型、稳定性、适应性、特定性、普遍性的特征。基本功能有： 导向功能；政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。调控功能：指政府运用政策对社会公共事务和各种矛盾进行调节和控制。分配功能：必须解决分配给谁（WHO）？如何分配（HOW）？分配应兼顾公平与效率，有利于社会稳定和调动积极性。
总之，西方学者对于公共政策的政策主体范围认识相对宽泛，而大陆学者对于公共政策主体更多限于政党和政府范围内。这主要是因为西方社会非政府组织体系相对发达，而我国整个非政府组织的发展还很薄弱，在整个政策执行的过程还缺乏有效的处于政府和基层民众之间的缓冲地带，缺乏政府与其政策执行对象之间的联系的桥梁。
二、影响公共政策执行的因素分析
政策活动由于涉及面广，参与者多，因而带有很大的不确定性，在一项政策的制定、执行等环节中，不仅包含有政府行为，还包括执行者个人以及人民群众的行为，执行后产生的许多效果也是始料未及的。目前影响公共政策执行的因素有如下几个方面：
第一，适应公共政策有效执行的制度体系还有待完善
1. 中央与地方的关系不明晰。中央的权威性和政令统一与地方政府政策执行的积极性之间的发挥还缺乏一个有机的平衡。中国改革开放三十多年来，经济社会蓬勃发展，在协调中央和地方关系方面，做出了大量前瞻性的探索，但是就现状而言，中央和地方关系还缺乏制度化、科学化的规范。例如，中央和地方在经过20世纪90年代分税制的施行后，在财权分配方面，中央具有了绝对权威地位，这对于集中力量办大事，贯彻中央决策是必要的，但在激活地方活力，培育地方政府的积极性和主动性就有所下降。
2. 有关公共政策制定、执行、评估的法律体系尚待建立。进入新时期以来，中国立法进程显著加快，其实质就是为了公共政策的科学制定和有效执行。虽然，我们在有法可依的法律制定层面上已经取得了一些进步，但是在有法必依、执法必严、违法必究的环节上还做得不够完善，公共政策的整体的、有机的法律体系还不能够真正适应整个经济社会发展的需要。
第二，公共政策执行主体因素
1. 执行主体人格化影响。我国的政策执行更容易受到人格化因素的影响。政策执行人员的文化背景、价值偏好、人格魅力和精神力量对政策执行的好坏产生了至关重要的作用。由于我国的公共政策在执行中，更容易收到传统文化中的官本位文化的影响，由于法制的不完善和各种客观因素的交叉叠加，都在一定程度上使公共政策受到执行主体个人人格化的影响和冲击。
2. 执行主体“经济人”驱动。政府机关和公职人员也带有“经济人”的性质，具有自利性。当他们掌握政治资源，执行国家政策时，很容易运用所得到的资源使其利益最大化。
3. 官本位思想。管制与服务思想的转换。我国正在大力打造服务型政府，但几千年的传统文化依然有着强大的阻滞力，必须大力加强服务型政府的宣传和培育力度，让各级公务员能够尽快地转变思维观念，接受服务型政府的理念。
第三，政策执行客观环境
政策资源缺失。长期国家政策资源分配的不平衡造成了地方经济的现状。我国经济社会发展目前已经取得了巨大的成绩，但是，许多地方经济社会发展不平衡，中西部地区与东南沿海之间存在着巨大的差异，这种差异的背后有一个巨大的原因就是政策执行过程中，没有更多考虑均衡发展，政策过多给予了东南沿海地区，而中西部在政策资源上相对欠缺。当然，近一段时期以来，国家提出了许多重大发展战略，例如西部大开发，中部崛起，振兴老工业基地等举措，就是为了解决政策资源分配不均衡，造成经济社会发展地区不均衡的现状。
三、提升政府公共政策执行力的对策
第一，构建规范、有序的政策执行制度体系。首先，规范中央与地方的关系，寻求平衡点。只有在中央和地方财权、事权等各个方面达到制度化的平衡，最大限度尊重中央权威的同时，实现地方政府的积极性和主动性的发挥，才是提升政策执行力的最佳途径。推进依法治国，运行法律手段构建公共政策执行体系。
第二，塑造政策执行的能动执行主体。首先，大力提高政策执行者的素质，也就是各级公务员的执行素养。近几年来，我国加大了对公务员招考的力度，大量的知识化、年轻化的群体进入到公务员队伍中来，对于提升整个公共政策执行的主体――各级公务员，具有明显的积极作用。其次，为了更好地实现公务员管理的规范化和制度化，必须对公务员的考评机制、任职提拔等一系列流程进行严格的管控，通过制度约束和科学的公务员考评机制，实现公务员制度管理的有效性，实现公共政策在制定出台后，全面贯彻落实的能力和水平。
第三，营造政策有效执行的社会环境。 首先，新闻媒介的广泛宣传。尤其是充分重视网络舆情的导引和掌控。随着互联网的发展，我国社会中，网络虚拟社会初步形成，虚拟社会中的网络舆情如何引导和掌控，成为目前网络宣传阵地的重要组成部分，公共政策的实施和贯彻离不开整个舆论大环境的帮助，而网络就成为一个较低成本，较高收益的选择，能够有效弥补传统媒介在宣传方式和宣传效果上的不足。同时，通过制度化的参与方式，让广大公众参与到政策制定过程中来，相对高的参与度，在引导和利用民间智力资源和减少政策执行阻滞力方面具有良好效果。
第四，健全政策执行监督机制。没有监督就没有良好的执行力。鼓励公众参与监督，打造阳光政府。人民群众的眼睛是雪亮的，只有让公众充分参与监督，政府才不敢懈怠，政策执行才不会有偏差。另外，充分利用互联网这种新型的社会宣传工具，推行网络监督，吸取网络民意。
三、结 语
中国经济社会转型进程中，必是一个公共政策执行体系不断改革完善的过程，不断地进行“纠偏”和“调适”，最终才能够形成适应中国特色社会主义事业发展需要的政策制定及执行体系，提升政府执行力。
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