2018我国农村民间金融及其法律完善
[摘要]农村的地域特点、农业的天然弱质属性、农户及乡镇企业的财产规模等不利方面的影响，严重制约了国有商业银行及农村信用社等正规金融机构对农民、农户、乡镇企业的借贷，从而导致农村民间金融的盛行，而国家政策的摇摆不定、相关法律制度的缺失及不完善又使农村民间金融时常处于尴尬境地。为此，应通过制定新法、修改旧法、完善相关配套制度来保障我国农村民间金融的可持续发展。http://
[关键词]农村民间金融；法律缺失；法律完善
[中图分类号]F832．1
[文献标识码]A
[文章编号]1006-5024(2011)11-0174-03
[作者简介]秦守勤，江西财经大学法学院副教授，博士，博士后在站研究人员，研究方向为经济法。(江西南昌330032)
一、客观现实――我国农村民间金融的生生不息
农村民间金融，是以农村为活动领域，以农业和农民为服务对象，没有被监管当局所控制的金融活动的总称，通常表现为民间借贷、小额信贷、私人钱庄、民间集资、票号、合会、农村合作基金等。改革开放以后，伴随着农村生产力的发展，个体户、专业户的兴起以及乡镇企业、私营企业的活跃，产生了对资金的巨大需求。然而，从另一方面来说，由于我国农村地域广，人口密度低，平均贷款额少，增加了交易成本；农业面积大，发展滞后，生产的季节性强，加大了农村融资的风险成本；农村中小企业信用程度低、规模小、财务制度不健全，从而降低了正规金融机构对其贷款的信心。
既然无法从正规金融获得融资，农村民间金融就有了用武之地。据农村固定观察点办公室的调查显示，2000年每个农户累计借入款为1020元，其中约700元来自民间借贷，约占68．6％；张胜林等对50家个体工商户、50家私营企业、200家农户的调查发现，非正规借贷发生率分别为82％、94％和24％；郭沛估算，中国农村非正规金融规模从1997年到2002年，按窄口径计算大致在1802亿元至2001亿元之间，按宽口径计算大概在2238亿元至2750亿元之间；史清华等对晋浙两省20个村2000个左右农户进行调研发现，山西、浙江农户民间借贷分别占其当年借贷的74．29％、83．98％；而人民银行阜阳中心支行课题组对阜阳市5个县(市)和3个区270家农户研究发现，问卷调查统计有83．7％的农户发生过民间借贷行为；胡金焱、吴倩对山东省14个地市的17个县(市)进行调研发现，农户中非正规金融融资覆盖面达60％以上；西北大学中国西部经济发展研究中心对全国27个省市近2500户的调研发现，连续两年农户参与民间借贷比例都超过80％。虽然不同的学者、机构进行调研时采用的方法、引用的数据有所不同，最后得出的结果有所差异，但农村民间存在且有一定的规模，却是不争的事实。
二、法律审视――我国农村民间金融的尴尬处境
新中国成立以来，对于农村民间金融，除了对民间直接借贷进行有条件的承认之外，对其他形式的民间金融多持否定态度。诸如《关于严禁擅自批设金融机构、非法办理金融业务的紧急通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《取缔非法金融机构和非法金融业务活动有关问题的通知》、《整理乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》、中国人民银行关于《取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》、最高人民法院关于《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》、最高人民检察院和公安部关于《经济犯罪案件追诉标准的规定》等。这些规定虽然从阶段性来看，对整顿我国的金融秩序有极大的帮助作用，但从长远来看，却使我国的农村民间金融在发展过程中始终处于不稳定状态。比如对于合作金融性质的农村合作基金会就经历了从鼓励发展到全面取缔的尴尬过程。改革开放以来，基于合作基金会为农村经济发展做出的巨大贡献，1986年中办发27号文件对农村合作基金会予以有条件地认可：“只要不对外吸收存款，只在内部相互融资，应当允许试行。”中国农业银行于1986年也下发了(1986)农银函字第414号文件，要求“各地农业银行和信用社对农村合作经济组织内部融资活动不要干预，并通过信贷业务给予引导。”1987年中央5号文件进一步指出：“一部分乡、村合作经济组织或企业集体建立了合作基金会，原则上应当予以肯定和支持。”1990年中央19号文件又一次指出，要“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金。”1992年国务院在作出的关于发展高产优质高效农业的决定中，又一次提出了“继续发展农村合作基金会，满足高产优质高效农业发展的需要”的要求。1994年农业部、中国人民银行出台《关于加强农村合作基金会管理的通知》，明确基金会的性质、主管机关、设立程序、财务会计以及民主管理制度。这一系列政策的出台，预示着农村合作基金会的春天就要到来。
然而，1997年的亚洲金融危机，打破了这种预期。1998年国务院颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。而伴随着国务院(1999)3号文件的发布，全国范围内统一取缔农村合作基金会的大幕就此拉开。虽然2004年以来，农村民间金融再次成为改革的重点，国家为此出台一系列的鼓励性文件，但相对于法律，由于政策的模糊性、易变性等特点，我国农村民间金融总有一种没有“名分”的感觉，时常处于尴尬境地。
三、法律完善――我国农村民间金融的可持续发展
农村民间金融是一项系统工程，涉及到数以千万计的农村百姓利益，涉及到国家金融宏观调控的实施与推进。为此，不但需要国家的政策鼓励，更需要法律法规的完善。
(一)制定《农村民间金融法》
目前，我国尚无一部专门的法律或行政法规对农村民间金融做出全面的规定与调整。从我国农村民间金融可持续发展的长远考虑，应当尽快制定带有龙头性质的《农村民间金融法》，引导其从“地下”转入“地上”，并鼓励其由低级形式向高级形式转变。
(二)修改已有相关法律、法规
1．对有关农村金融法规的完善。自2006年以来，银监会颁布了一系列有关农村金融的规范性文件，诸如《金融租赁公司管理办法》(中国银行业监督管理委员会令第1号)、《中国银行业监督管理委员会关于印发(村镇银行监督管理暂行规定)的通知》(银监发5号)、《中国银行业监督管理委员会关于印发(贷款公司管理暂行规定)的通知》(银监发6号)、《中国银行业监督管理委员会关于印发(农村资金互助社管理暂行规定)的通知》(银监发7号)、《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发23号)等。这些文件的出台，为我国农村民间金融的合法化提供了有益的探索，为促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的金融服务体系指明了方向，但仍有许多方面有待改进。
首先，这些规范性文件均是从如何为建设社会主义 新农村提供金融支持的角度来推进的，而非从如何保障市场主体的基本权利得以实现的视角展开，这不仅违背了市场经济的法治精神，造成一国公民在不同区域间的差别对待，而且也不利于统一金融市场体系的形成。
其次，对出资股东的限制过多。如《村镇银行管理暂行规定》第25条规定，村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20％，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10％，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10％。我国的《商业银行法》中对于银行股东尚未有如此苛刻的要求，对于无论经营规模还是经营风险都比商业银行要小的村镇银行设立这样的条件，实质上为民间资金纳入到正规的金融体系设置了障碍，导致村镇银行在很大程度上有名无实。
2．对有关金融“三乱”法规的修改。首先，要对《办法》等一系列规定作出修改或废除。根据《国务院办公厅转发中国人民银行(整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案)的通知》规定，凡未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的集资活动，均为乱集资。凡未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事金融业务活动的机构及其筹备组织，均视为非法金融机构。凡未经中国人民银行批准，从事或者变相从事非法吸收公众存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的行为，均属乱办金融业务。这些规定一方面严重束缚了民间资本的合理流动，使得广大中小企业的资金需求难以得到满足；另一方面也使得地下潜行的融资行为连绵不绝，推高了民间借贷运行的风险。因此，应当修改或废除那些不符合金融市场内在发展规律的不合理规定，以维护民间借贷主体在金融领域的利益诉求，将正当的融资行为合法化。
(三)制定相关配套制度
1．存款保险与农业保险的“双保险”制度。国外的银行大多有存款保险制度，而我国一直没有建立这一制度。我国的银行是以国家信誉作为担保的，这也造成我国的储蓄居民没有风险观念，根本不关心银行的信誉和经营状况，而一旦出了问题，就由国家来“买单”这种怪现象。中小民营银行没有国家信誉作担保，所以更有必要建立正式的存款保险制度。另外，对于农业的天然弱质性以及我国农业所具有的人多、地少、经营分散等客观情况来说，制定农业保险制度显得更有必要。
2．有进有出的准入与退出制度。金融业是一个高风险行业，所以对市场进入者必须有严格的规定，符合条件的农村民间金融机构可吸纳为金融市场的主体，不符合条件的则必须排除在外。对于准人的条件可参考我国《个人独资企业法》、《合伙企业法》以及《公司法》的相关规定，主要包括注册资本、经营范围、经营场地、管理人员等。
成熟的市场需要有完善的市场退出法律制度，只有这样才能出现“有进有出、良性循环”的顺畅局面，才能形成优胜劣汰的市场秩序。为此，一方面可以在条件成熟时，扩大《破产法》的适用范围，使合伙企业、个人独资企业甚至个人也有破产能力；另一方面在目前情况下，加大对农村民间金融活动的监管，如果出现扰乱金融秩序、实施金融诈骗、非法洗钱等违法犯罪活动，就要通过停业整顿、勒令关闭、吊销营业执照、司法解散等措施，使其退出金融市场。
3．适度宽松的利率制度。从理论上说，农村民间融资的利率是资金供求双方在自由协商的基础上确定的，是双方市场博弈的结果，因而是市场化的利率。但市场毕竟不是万能的，尤其是金融市场更有其独特的风险，完全随行就市并不可取。所以有学者认为不超过4倍基准利率上限在绝大部分地区是适合民间金融发展的。但考虑到我国幅员辽阔、地区经济发展水平差距巨大的特点，本文认为在坚持法定四倍基准利率控制的前提下，可以考虑在一些地方试行比较灵活的利率或者根据贷款数额的大小来设置不同的贷款利率，这样适度的安排既符合民间借贷市场的真实需要，也可以缓解因利率下降导致的一部分放贷人的流失问题，保障民间金融正常的规模与活力。
4．适合农村特点的抵押制度。农村民间金融的服务对象主要是农民、农户，而目前我国的担保法律对于农民主要的财产包括土地和住房是不能充当抵押物的，农民贷款大多数依靠个人信用获得，这大大影响了农民发展相关产业的速度和信心。《物权法》出台后，抵押贷款的范围得到扩大，原材料、半成品、产品、应收账款等均可用于抵押或质押，这无疑是一个喜讯。但该法第184条规定，下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。该条规定对于农民的基本生产生活保障无疑是有意义的，但是对于普通农民来说，除了这些更值钱的“财产”以外，真正具有抵押价值的恐怕不多，所以适当放宽对该条的限制。
5．真正明晰的产权制度。在我国当前的产权制度中，争议比较大的是集体产权，尤其是农村集体所有权制度。所以，如何从法律上明确和保护农村民间金融组织投资者的财产所有权以及由此派生的支配权和监督权等，使投资者成为真正意义上的主人就显得很有意义。这样，农村民间金融组织才能按照利润最大化、风险最小化等原则建立起规范的内部控制制度、财务管理制度和风险防范制度等；同时，也才能从法律上防范行政部门借助所谓的国家政策通过行政指令查封、扣押、关闭农村民间金融组织及其财产。
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