2018论高校去行政化及其对高校出版社体制改革的影响
[摘要]行政化制约了高校的办学自主权和学术自由，也阻碍了高校出版社体制改革进一步深入。高校去行政化有利于高校出版社人事、劳动、分配制度以及产权制度改革的顺利推进。http://
[关键词]高校出版社体制改革去行政化
[中图分类号]G231 [文献标识码]A [文章编号]1009―5853(2011)06―0059―05
1、高校行政化的表现及其弊端
2010年7月29日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》正式公布，正式文本将征求意见稿提出的“要逐步取消高校实际存在的行政级别。中的“逐步”二字删去，可见国家已将高校去行政化提上议事日程，也格外彰显了改革的决心和力度。
通常认为，所谓高校行政化是指行政权力过多地渗入到高校，行政结构、行政运转机制、行政行为方式等在高校延伸和泛滥，进而使高校成为一个等级森严的行政机关。具体来说，高校的行政化问题分为外部和内部。前者在于高校与政府关系下的自主办学问题，后者在于高校内部的官本位问题。对高校外部来说，行政化表现为高校在国家行政管理序列中具有一定的行政级别，更表现在高校作为政府的行政下属性组织，其办学自主权和学术自由受到严重制约。对高校内部来说，行政化表现为行政权力主导一切，职能配置、组织建构、决策管理等方面与政府部门极其相似，不仅有官场的结构，还有官场的文化和官场的行事方式，官本位风气普遍流行。
目前，高校行政化已经成为制约高校发展的最大障碍和阻力。其主要弊端有：(1)强化了政府对高校的行政控制，而使高校的独立精神日益减少。对高校领导的选拔、任命、评价、考核等权力掌握在政府手中，高校领导既是专业领导，更是行政领导。因此，在办学过程中，高校领导很难做到不唯上是从，主要是按政府部门的文件、指令办学，很难真正体现学校的历史和文化，造成高校“千校一面”、专业设置“一窝蜂”的现象，缺乏特色和个性。(2)制约了学术的发展创新，教育质量下降。行政思维办校，容易导致高校追求近期业绩而放弃长远规划，注重外延发展而忽视内涵建设。于是，高校办学行为就成了“政绩工程…形象工程”“面子工程”。近年来，高校热衷于升级，渴求从“二本”到“一本”，再到“211”“985”行列，等等；另有一些专科学校则在努力地“专升本”。为了实现以上目标，一些高校通过给教师下达高指标科研任务而使教师成为。学术民工”，迫使一些学者在科学研究中急功近利，加剧了学术界的浮躁之风：“计划学术”“量化学术”盛行，造成学术泡沫和学术垃圾；还有很多高校不顾自身实际情况，想方设法增设本科专业、硕士点和博士点。这些做法都严重影响到高校的人才培养质量，以至于尽管我们成了世界上博士最多的国家，而学术成就却依然不敢恭维。(3)增强了高校及其二级部门领导的官员定位和官员意识。目前，我国各公立高校的校长、党委书记的行政级别从副厅级到副部级不等，以正厅级居多。各高校的二级部门负责人则多为正处级。行政级别既是身份的体现，也是权力的象征。在高校，除了专任教师以外，能够向更高一级别的行政职务晋升成了很多人的工作目标和主要努力方向。对权力的追逐严重败坏了宁静质朴、厚德载物的教育本质，学问神圣、人格高洁成为逐渐离我们远去的话语。甚至，一些专任教师、学者放弃自己的学术研究，走上所谓的行政道路。“学(此处指学术研究)而优则仕”引导了高校的趋官时尚，使“教授竞争处长”成为高校中的普遍现象。众人对行政权力的追求，又使得高校行政化问题更加严重。
诚如香港科技大学教授丁学良先生所言，如果中国的大学仍然是“衙门”或“衙门”附属品的话，中国的大学就没有希望。高校去行政化的最终目标是实现“教育家办学、教授治校”，对外是自主办学，对内是学术自由，让教师们的创造力和潜能有足够的展现平台。这样，高校才会获得持续发展，才具有强大的生命力。
2、高校出版社体制改革的历程及难点
2.1简明历程
2007年4月22日至23日，新闻出版总署与教育部在北京联合召开了“高校出版体制改革试点工作会议”，正式出台了《高等学校出版体制改革工作实施方案》和《关于高等学校出版社体制改革试点工作的若干意见》，这两个文件对高校出版社体制改革的指导思想、工作原则、实施步骤等做出了明确规定。确定清华大学出版社、外语教学与研究出版社、中国人民大学出版社等18家高校出版社转制为企业，东北林业大学出版社实行新的事业单位体制，简称“18+1”改革试点。这标志着酝酿已久、争议颇多的高校出版社体制改革进入实质性阶段。经历了。山雨欲来风满楼”氤氲中的观望，也经历了“只听楼梯响，不见人下来”状态下的等待，高校出版社体制改革终于开启了破冰之旅。
其实，在此之前的2006年11月25日，中国大学版协在桂林召开了全国大学出版社体制改革工作研讨会。新闻出版总署副署长邬书林在会议上强调，深化改革是推进高校出版社发展的必由之路，并指出要按照“先试点、后改革”的方法，积极稳妥地推进高校出版社的改革。今天看来，关于高校出版社体制改革，总署当时态度是坚决的，而操作是谨慎的。因本次会议也是作为广西师范大学出版社建社20周年的系列活动之一，当时与会的高校出版社领导比较多，会议的内容和精神得以在各高校出版社较为广泛地传达，故基本上可视为2007年4月北京会议的预备会或日通气会，在业界称为“桂林会议”。
2008年6月19日，新闻出版总署署长柳斌杰在《人民日报》上发表了《文化体制改革，有路线图也有时间表》的文章，指出三年内要完成158家中央在京出版社、7家地方出版集团、103家高校出版社的改革。由此，高校出版社的体制改革开始提速，进程明显加快。至2009年，高校出版社均已启动体制改革工作，并将在2010年年底之前全部完成。
2.2目标与要求
按照新闻出版总署和教育部的要求，高校出版社将分成企业体制和事业体制两类，绝大多数将转制为企业，严格说，本文标题所指和研究对象即是此类出版社，少数可以实行新的事业体制。转制为企业的，要按照现代企业制度，建立和完善法人治理结构，做到产权清晰、权责明确、管理科学：实行事业体制的，要按照事业体制的新要求规范运行，积极推进人事、收入分配、社会保障制度改革。
高校出版社体制改革的具体目标是：(1)培育一批具有雄厚实力、较强竞争力和品牌影响力的大型高校出版企业和以内涵式发展为主的高校出版集团公司；(2)培育一批向“专、精、特”方向发展，在某一图书领域占有较高市场份额和较强影响力的中小型专业出版企业；(3)培育少量服务意识强、服务质量高、按照新机制运行的高校出版事业单位。对于绝大多数需要转制成企业的出版社而言，主要应做好以下三个方面的工作：(1)清产核资、资产评估、产权登记等资产处置工作：(2)人员安置工作， 按照“老人老办法，新人新办法”的原则，对现有事业编制的人员在转制后，实行企业用人机制，待其退休后，与学校事业编制的教职员工享受同等待遇；(3)建立现代企业制度，建立以股东会、董事会、监事会“三会”为代表的出版企业的法人治理结构，形成各负其责、协调运转、有效制衡、机制灵活的管理体系。
2.3重点与难点
根据经济学理论和高校出版社体制改革的目标任务，我们知道，改革的关键是处理好学校与出版社的关系：重点是积极推进劳动制度、人事制度、分配制度改革：核心则是产权制度改革，这也是难点所在。
回过头来看，高校出版社的改革并不彻底，至少速度上是缓慢的。很多出版社还停留在表面，浅尝辄止，基本上是“换汤不换药”，有些出版社甚至连“汤”也没换，只是在形式上完成了工商注册登记的变更，由“事业单位”变成“企业单位”。现在，一些高校出版社既不像“事业”，也不像“企业”，更不像学术机构，却又似乎都沾点边。这些出版社的员工往往感到无所适从，既要完成岗位工作，又要抓紧时间提高学历或撰写论文。工作、学历、职称、职务似乎都很重要，当它们发生冲突时便难以取舍。高校出版社这种“四不像”现象是改革过程中恚得患失的心态造成的，既期望出版社企业属性下的快速发展，又贪图事业属性下的丰厚福利，甚似齐人之女“欲东家食而西家宿”。如果说这是高校出版社改革过渡期出现的在所难免的现象，那么，我们希望这个时间不要太长。
从结果来看，改革尚未给高校出版社带来勃勃生机，显然没有达到新闻出版总署和教育部的预期目标。这并不是说明高校出版社不需要改革或不能改革，恰恰反映了我们的改革还不够深入，还不到位，还存在思想上的误区和行动上的懈怠。其主要原因是：(1)思想认识不够深刻，认为高校出版社只要转为企业了，就一定能够得到迅猛发展。其实，创造新体制只是基础，建立新机制才是关键。新体制的建立为高校出版社内部的劳动、人事、分配制度改革扫清了障碍，但要将三项制度改革落到实处，也并非易事，不可能一蹴而就，需要我们努力推进才行。(2)“事业情结”难以割舍，没有企业意识和创业冲动，在改革的行为上比较迟缓。(3)毋庸讳言，也存在政策方面的因素，例如高校本身的改革没有同步推进，一些配套措施、办法还有待完善，等等。另一方面，很多政策被证明行之有效，但操作过程的诸多细节问题依然考验着我们的智慧。但是，这些我们是可以理解的，因为改革本身就是不断探索的过程，需要的就是开拓创新。
3、高校去行政化对出版社改革的积极意义
3.1有助于理顺校社关系
高校出版社的“转企改制”(即由“事业单位”转变为“企业单位”)，其实质可以理解为：首先是高校出版社去行政化的过程，然后是按照现代企业制度的要求完成现代出版企业的创建。
现在，校社关系处理得融洽与否已经成为高校出版社能否健康、顺利发展的关键性因素。校社关系未理顺，高校出版社的改革就无从谈起。这是因为：(1)高校是各自出版社的主办单位、出资人，目前仍为全额投资方，是出版社赖以生存和发展的根基。认识到这一点，那种“改制后，出版社与学校就没什么关系了”的言论就不攻自破。(2)出版社的体制改革需要得到各自高校全方位的支持。故正确对待、处理与学校的关系，让学校准确了解相关信息和合理诉求，得到学校的理解和支持，是各高校出版在体制改革当中的首要工作，也是关键性工作。
在行政化体制下，高校在管理出版社过程中的主要问题表现在：(1)学校领导及其有关部门基本上不把出版社当作一个面向市场自主经营的独立法人，基本上不了解、也不遵循出版工作规律管理自己的出版社，而是作为学校的二级部门来配置干部和安排职工，要求其无条件地服从学校的管理和安排。(2)出版社在人、财、物方面的自主权较少，缺乏独立的人事权和分配权。学校对出版社的上缴利润具有随意性，更注重的是近期目标和既得利益。(3)对出版社领导的遴选和任命采用行政干部选拔的办法，较少考虑出版社工作的特殊性和专业性，部分出版社社长更换频繁。对照高校出版社体制改革的目标和要求，我们知道，一名优秀的高校出版社社长应该懂出版，至少懂经济，理想状态是出版家或者是经济学家。但在行政化的高校里，他们的第一身份是学校的中层干部(多为正处级)，常常要服膺于各种行政锁链和行政应酬，很难做到不唯上是从，不能稍有差池。近些年来，那些有思想、有能力、有个性、懂出版、懂经营的高校出版社长在与学校沟通的过程中出现误会而遭解职的不在少数。实际上，这种误会有些时候又很难避免。因为一名负责任的社长既要站在学校的角度思考问题，也要为出版社的发展争取政策：既要努力为学校多缴利润，又要积极改善员工的工作和生活条件。在与学校沟通的过程中，社长与学校领导并不拥有平等的话语权，如果意见相左，就会被认为没有站在学校的角度为学校排忧解难(或锦上添花)，而是在为出版社甚至为社长自己争取利益。误会如不能及时消除，社长就往往要面临“下课”的结局。柳斌杰署长曾一针见血地指出：“高校在出版方面对人才的重视在某些时候不如对教学人才的重视
?出版行业专业性强，领导要有知识，讲政治、懂经营、会管理，人不行马上就撤下来。”
转企改制促使高校出版社去行政化，如果主管高校能同步去行政化，学校与出版社的关系将变得更为简单，对出版社的管理也将会变得更加科学。出版社转制成企业以后，其定位应当是受出资人(即学校)委托，经营国有资产，其核心是确立合理有效的法人治理结构，而非仅仅是一个内设部门或附属单位。学校对出版社业务和经营状况的监督将主要体现在监事会中而不是直接干预，出版社将既有经营权，也有决策权，这样有利于经营效率最大化，也有利于国有资产保值增值。另外，对出版社社长的选拔也会更加注重专业性，只有那些懂得出版、热爱出版的人方能当此重任，才愿当此重任；而那些追逐行政级别的专任教师、学者将不再因“觊觎”社长的“职位”而放弃学术研究，因为高校去行政化之后，已无所谓的行政道路可走。
3.2有利于推进人事、劳动、分配制度改革
高校出版社转企改制的重点工作是要积极推进人事、劳动、分配三项制度改革。梁上启、段维总结：改制前，高校出版社人事制度死板、劳动关系僵化、分配制度尴尬。改制后，在人事、劳动、分配三项制度方面必须做出相应的改革。实际上，这三项制度的改革又是相辅相成、相互制约、相互促进的，总的目标和落脚点只有一个，即出版社如何吸纳人才、使用人才、留住人才的问题。人才资源是现代企业发展的第一要素，松下幸之助有句名言：“企业最好的资产是人。”高校出版社的体制改革说到底是改革生产关系中不适应生产力发展的因素，是对人思想的解放和潜能的激发。
《高等学校出版社体制改革工作实施方案》提出，要按照“老人老办法、新人新办法”的原则，稳妥 处理高校出版社的人事关系。这条原则后来成为各高校出版社劳动、人事制度改革的主要依据。事实上，在行政化的高校里，这种貌似公允、有助稳定的用人方式，产生了一大批身份贵族，既难以激发老员工的创造性，也难以带动新员工的积极性。
“老人”是指从学校转岗过来的教师或管理岗位上调过来的干部以及逐年录用的高校毕业生(以2002年以前毕业者为主，因为中国高校1999年开始扩招，2003年，首届扩招学生毕业，从这一年起，出版社在选用毕业生时大多采用招聘制)。他们都是事业编制，享受国家的基本工资待遇，大多数都有中级以上技术职称，社领导、部门负责人都有行政级别。“老办法”指对现有事业编制人员，采取转企后按企业用工制度，退休后回到学校，由学校负责管理，与同级教职员工享受同等待遇的办法。在行政化的高校中，出版社对“老人”在薪酬体系上基本实行身份管理，按职务、职称、工作年限确定薪酬，与工作业绩联系并不紧密。故，在工作中，他们尽管也有任务和目标，也有困难和压力，但相比较而言，他们更关心的是自己行政职务的升迁和更高一级技术职称的评定，这才是他们的切身利益。这一点，并没有因出版社体制改革而发生根本性改变。改制后，出版社的“老人”依然热衷于搞“科研”，热衷于考博士，而不是全身心投入到工作中来；在执行上依然热衷于做“好人”，而不是按现代企业制度办事。他们都有铁饭碗的优越感，不会有真正面临下岗失业的风险，因为即使在将来作为“企业”的出版社发展出现问题，甚至生存不下去了，他们依然可以回到学校而马上恢复“事业”身份。总之，在行政化的高校中，他们的工作积极性依然不高，潜能没有得到充分发挥，没有真正的主人翁意识。
“新人”是指出版社各部门因工作需要面向社会招聘的员工，他们大多是2002年以后进社，主要工作在编辑、校对、发行等业务岗位，相对来说，他们进社的时间不长，都比较年轻。现在对他们的管理一般都采用人事代理制。“新办法”指对现有事业编制以外人员(即“新人”)的医疗、失业、养老、住房等各项社会保险必须严格达标。通过做好社会保障等方面的政策衔接，切实维护“新人”的基本利益。“新人”大多工作在一线，处于听从安排和服从指挥的位置，难以表达自己的真正想法，工作的主动性和个人潜能受到压制。多数人把工作当作一件任务来完成，基本上没有长远的计划。在行政化的高校中，他们没有安全感和归属感。在薪酬上，对他们也有一定的歧视性，有些待遇如学校工会的福利他们不能享受；即使在社内，同工不同酬的现象依然普遍存在。他们的不稳定性更大，一旦有更好的岗位，则可能立马“跳槽”。
高校去行政化有利于所有员工获得同等身份，即“社会人”，大家风雨同舟、荣辱与共。在人事、劳动、分配三项制度上，形成全员竞争上岗、层层聘用、以岗定薪、岗变薪变的竞争和管理机制，让每个员工都有展现才华的平台，都能在工作中最大程度地实现自我价值，从而促进出版社的发展与腾飞。
3.3有利于产权制度改革
从理论上讲，体制改革的核心和敏感神经就是产权问题。“产权明晰”是现代企业制度的第一要义。体制创新、体制改革首先是经济关系的创新和改革。马克思指出：所有制关系是一切经济关系中最重要的、起决定性作用的关系。不改革产权制度，高校出版社的体制改革就不能深入，就不能顺利推进，就不是真正意义的改革。产权制度的改革分两个层面，首先是产权多元化，即投资主体多元化；其次是产权人格化，亦可称为期权激励约束政策。
目前，高校依然是各自出版社的唯一出资人，在这种单一的产权结构下，出版社即使成功转为企业了，也还是一个变相的二级单位，其市场的主体地位依然难以得到有力保障。只有在实行产权多元化的情况下，高校出版社成为多元投资主体，由于各投资主体对本身利益的关注，必然要求出版社的经营对自己的资产负责，这样有利于高校出版社形成科学规范的公司治理结构。同时，产权多元化还有助于高校出版社以资本为纽带不断做大。面对国内出版界愈演愈烈的以联合、兼并、收购为表象的集团化大潮，高校出版社如果想吸纳外围资金，实现跨地区、跨行业兼并重组，继而实现集团化，必须要以资本为纽带。
产权制度改革的第二个层面即产权人格化，就是在转制过程中，逐步让出版企业的管理者、经营者、骨干人员和达到一定条件的职工享有一定的股权，并以这个产权份额来实现对员工持续而长久的激励和约束作用，使大家既享有自己创造的财富又承担投资的风险责任。孟子日“有恒产者有恒心”，产权激励是对人力资本最有激励效应的途径与方法，是推动出版生产力发展的一种逻辑上的必然选择。
产权制度改革是重塑市场主体最核心也是最前沿的内容，不论是实现出版社产权多元化还是产权人格化，都必须过学校这一关；而行政化的高校是远离市场的，甚至是抵制市场的。所以，即使是转制成“企业”之后，在行政化的高校中，出版社的职工拥有股权也可能只能是纸上谈兵。行政化是隔在学校和市场之间一堵无形而厚重的墙。
高校出版社体制改革的目的就是要让出版社面向市场，中国出版业正处在体制转变、市场转向、业态转型时期，唯一能够发展高校出版社的也只能是市场。高校的去行政化是将出版社推向市场的巨大力量，促使出版社的体制改革更加迅速、更加彻底，必将给改制后的出版社带来无限生机。
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