2018促进公用事业企业发展的外部环境研究
摘要：城市公用事业是关系百姓民生和经济基础的上游产业，其良性发展需要一个适合本国国情的良好外部环境。当前我国的城市公用事业改革尚存在诸如融资渠道不畅，政企权责不明，定价机制不合理，监管不到位等问题，需要我们从准确定位政府角色、加快企业配套制度建设、打破行业壁垒拓宽融资渠道、加强外部监督等外部制度环境上加以引导。/2/view-384818.htm
关键词：公用事业企业；管制；外部环境
随着我国市场经济体制改革的逐步深入，放松管制、引入竞争的做法正逐步从一般生产流通领域向公用事业企业推进，特别是进入21世纪，中央及地方各级政府纷纷出台《加快市政公用事业企业改革与发展的意见》等相关政策、法规、措施，发展丰富多种引导民间资本参与公用事业企业发展。在当前“科学发展 共建和谐”的新形势下，做为关系百姓民生和经济基础上游产业的公用事业企业的快速健康发展，需要一个适合本国国情的良好外部环境加以引导和保障。
一、我国现行公用事业企业改革简要回顾
我国公用事业企业的运营方式经历了由建国初期的财政给予“先用后算，多用多补”的补贴政策，由事业单位政企合一的垄断经营，到改革开放初期的政府给予风险补贴，由企业包干经营的过程。但公用事业行业的发展始终没有走出产品供给效率低，企业发展阻力大的困境，政府逐步意识到公用事业需要放松管制，引入竞争的市场化改革。2002年12月27日中华人民共和国建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程。
此后，政府及相关部门分别通过采取独资、合资、合作、股份制、BOT等多种形式，鼓励外资和国内各类社会资本投资公用事业，参与公用事业产品的供给，实现供给主体多元化；加快部分公用事业单位企业化改制，对生产性、经营性和作业性事业单位进行企业化改制，加快企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革步伐，使其成为独立的市场主体；改革市政公用企业单位的产权制度，采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式，减持国有股权，优化大中型市政公用企业的资本结构。政府管理部门从直接提供所有公用事业产品，转为建立公开、公平、公正的市场环境，进一步规范供水、供气、供热、公共客运、垃圾污水处理等行业的特许经营权管理。表1显示了我国公用事业改革中各行业的改革进展情况。
二、当前外部环境存在的主要问题
虽然公用事业改革取得了长足的进步，但是应该看到我国公用事业领域的深层次的体制矛盾和问题依然相当突出，外部环境尚需进一步改善。
1.投资总量不足，供需矛盾依然突出
20世纪80年代以来，我国公用事业建设和维护支出虽然绝对数量上不断增加，但是公用设施建设和维护投资占GDP的比例由八五期间的0.8％，达到2006年3％，这一比例与国外现代市场经济国家大规模建设时期通常占3-8%相比，仍有一定的差距，而且我国绝大部分仅被安置于城市，农村公用事业存在严重的投资不足。“十一五”期间，全国城市公用设施投资需求超过1万亿。这其中，中央和地方财政预算投入只能满足20%左右，其余80%的投资缺口则需向社会及外资筹集。资金短缺仍然是影响城市市政公用事业发展的第一难题。
2.政企不分、权责不明现象尚存
虽然经过前一阶段的公用事业改革，政府已经开始逐步退出对部分公用事业企业的直接管理，但改革尚不彻底，仍有相当部分的公用事业单位生产和服务全过程，仍或明或暗的接受政府部门直接管理。而公用企业又执行着政府的部分社会公益职能，造成各公用企业集生产、供应、经营、服务、监理、仲裁于一体，对其自身经营行为自监自管，政府实际上无法达到对企业经营行为的有效监督。
3.价格形成机制不合理
由于缺乏必要的社会竞争和信息披露机制，广大的消费者很难完全了解企业运营的内外部确切成本；公用事业投资规模大、周期长，利益计算具有不确定性；同时究竟是以企业的边际成本还是以企业的平均成本作为收费标准还没有完全的定论。公用事业产品仍然延续由政府价格管制实行单一价格，其价格构成、差价体系也难以适应经济结构优化的目标。具有明确统一费用标准的科学、合理的价格机制始终难以形成。
4.监管滞后
公用事业监管的体制并未完全建立起来，政府监管明显落后于市场开放。目前，政府对公用事业的监管依然是主要由政府的综合经济管理部门，比如发改委和产业主管部门来实施，独立的监管机构至今尚未出现。监管法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性，或是不到位滞后现象严重，未能跟上公用事业市场化的实践。同时，我国公用事业监管队伍的构成不够合理，监管人员的素质普遍不高，缺乏监管方面的专业人员，这直接影响到其监管职能的履行。
三、改善公用事业企业发展外部环境的对策
首先，合理定位政府在公用事业企业发展中的角色。政府是公共利益的代表，在公用事业企业的发展中，政府的地位表现公用事业行业整体规划的权利主体，公用事业产品和服务的标准制定、经营特许权建立和执行的主体；公用事业企业经营的监控主体。低效的行政干预及其衍生的寻租腐败行为，必然使由政府主导的公用事业企业资本运营体系效率低下。因此，不论公用事业企业是由政府直接经营管理，还是由私人投资经营，政府必须加强对公用事业企业的必要的监控和引导，同时避免政府的直接行政干预。私人资本进入公用事业企业后，不但不应减少政府的职能，反而在保留应有职能的基础上对政府的工作提出了更高的要求。
其次，实施促进企业良性运转的配套措施。一是建立完善的现代产权制度，只有建立现代产权制度，才能真正建立现代企业制度。特别是在长期处于行政直接干预下的公用事业企业，清晰企业产权，投资主体由一元化变为多元化，才能真正做到企业无上级、无官员、无级别，彻底做到政企分开，有利于企业着眼长远利益，合理使用资源，提高生产效率。二是培育充满活力和具有竞争力的企业集团。公用事业企业具有一定的区域性和投资的规模效应，因此可以按照以企业为主体，以资本为纽带，通过市场来促进相近企业之间的联合重组，以企业集团形式促进市场资源和国有资产的调整和重新配置。进一步加大原有国有企业集团母公司层次产权改革力度，同时把现有企业的联合重组、交叉持股与竞争性行业企业的多元投资主体改造结合起来。
再次，建立多元化融资的公用事业企业筹资渠道。应切实执行中央关于《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，彻底打破行政垄断，努力营造吸引民间资本参与的公平竞争的公用事业市场环境，健全公用事业企业的筹资渠道。同时，应充分发挥资本市场的融资作用。政府有关部门应采取措施加速解决市政债券公开发行的制度性障碍，加强社会信用体系建设，加强监管，将资本市场建设成为我国公用事业企业重要的资金来源地。同时，公用事业企业通过股权转让、收购兼并、资产置换、资产剥离和投资参股等手段，能够整合出一批优良资产。
最后，建立规范的公用事业企业监管体制。一是完善公用事业法律体系。当前最重要的是，需要有一部全国性的《公用事业法》及其配套法规。从法律上明确公用事业的性质，对公用事业企业的监管、服务、各相对主体的权利义务、权责划分标准以及责任追究机制等方面作出基本的规定。完善补充《合同法》，加快对《自来水法》、《价格法》等专项法规的调整，修改与当前改革不相适应的规定。二是完善价格听证制度。公用事业产品作为涉及民生的生活必需品，其价格制定难以完全由市场机制自主调控，通过价格听证制度可以为公众、企业和政府三者提供一个协商、对话的平台，以便达成一个为各方所认同的价格。在听证会制度上，必须从程序上加强对成本进行信息披露，并且要由中介机构和被服务者对成本和服务质量进行审定和评估，同时，要使听证代表的组成具有广泛性，程序要公正，并且最后的定价决定只能依据听证结果做出，也就是要保证听证具有公正性。
作者单位：山东工商学院经济学院
参考文献：
周林军.公用事业管制要论.北京:人民法院出版社，2004.5:12-13.
娄成武，郑文范.公共事业管理学.北京:高等教育出版社，2002:58-60.
秦虹.中国市政公用设施投融资现状与改革方向.城市燃气，2003.7:16-17.
刘铭.公用事业敞开大门.中国投资，2004.9:37-39.
马庆钰.关于“公共服务”的解读.新华文摘，2005.22:25-28.
朱权，邹坦.我国地方债券运用面临三大问题.经济工作导刊，2003，11: 12.
李心丹.西方国家从事城市公用事业企业投资及管理模式分析.东南大学学报(哲学社会科学版)，2000，11:5-10.
基金项目：山东工商学院科研基金项目《我国民营化浪潮下的公用事业产品供给问题研究》的阶段性成果。
页:
[1]