2018关于完善粮食直接补贴制度的思考
摘要：国家对种粮农民实施直接补贴，是保护农民利益，增加农民收入的重要措施，是统筹城乡发展，贯彻党的“三农”政策，促进农业发展的重要政策和举措。因此，如何不断完善我国粮食直接补贴制度，调动农民种田积极性，促进社会主义新农村的建设，具有重要现实意义。/2/view-384533.htm
关键词：农民；直接补贴；农业发展；补贴机制
近年来国家出台了不少农村政策，这些政策含金量较高，重点突出。特别是对种粮农民实行直接补贴的政策，即把通过粮食流通环节的间接补贴改为对种粮农民实行直接补贴，在对种粮农民直接补贴的同时，对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合直补政策，2006年国家财政拿出100多亿元，2007年又拿出156亿元，实现了对种粮农民利益的直接保护，在调动农民种粮积极性，实现国家粮食安全等方面发挥了巨大作用。
一、实施粮食直接补贴政策的现实意义
长期以来，由于受财力所限，加之农业人口基数较大，我国对粮食补贴的重点在流通环节，农民种粮收益不能得到有效保护，农民种粮的积极性受到严重影响。为保护农民利益，实现粮食安全，在国家财政收入连续数年以较快速度增长的同时，实施粮食直接补贴政策，这对促进社会主义新农村建设具有重要意义。
其一，对农民实施直接补贴制度，有利提高政策效率。对生产者进行直接补贴，是一种在实现同等目标条件下，效率损失相对较小的政策选择。当前许多国家对农民的补贴都逐渐转向实施直接补贴，补贴方式的变化除了适应世界贸易组织的有关规定、减少价格扭曲以外，还提高了政策效率，在经济上具有合理性。在我国推进社会主义新农村建设的关键时期，在现有财力的基础上，为了有效地提高政策效率，实施对农民直接补贴制度，对推进现代农业建设，提高支农资金的使用效率，有着重要的政策导向作用。
其二，对农民实施直接补贴，有利增加农民收入，保护农民利益。农产品由卖方市场进入买方市场以来，农民增收面临诸多限制因素，增长一直处于低位。如果任由这样一个庞大的低收入群体长期存在，城乡收入差距进一步扩大，将直接影响经济的健康发展，给社会稳定带来隐患。在建设社会主义新农村，加快农业发展的新时期，应当全面建立起财政扶持的农业生产体系，形成以保护基本粮食生产稳定为基础、发展现代农业为核心、农民增收为目标、财政扶持为后盾的农业生产体系。因此，政府实施直接补贴农民的政策，不仅满足农民增收的要求，还可进一步调动农民的生产积极性。农民通过发展农业生产，与粮食企业和其他粮食经营者公平进入市场，参与市场竞争。这种改革不仅激活了农民的创造力和能动力，而且增强了农民从事第一产业的积极性，促进粮食增产、增收。
其三，对农民实施直接补贴，有利创新支农机制，调动农民种粮的积极性。实施对农民直接补贴政策，改变了长期以来沿用的间接补贴方式，使广大农民更直接、更快速、更充分地得到政策带来的实惠，创新了国家支持农业发展的机制，为整合财政支农资金，改革政府支持“三农”方式，进行了有益的尝试。粮食直补政策的目标是提高农民收入和保护农民的种粮积极性，因此，这一政策的落实，使农民感到了政府对种粮农民的关怀，对他们的保护。国家直补政策向农民发出了鼓励种粮的信号，发出了高度重视粮食安全的信号，使广大农民群众加深了对党的惠农政策的了解，树立了建设社会主义新农村的信心，对调动农民种粮的积极性，具有长远的导向作用，使更多的农民安心务农，实行科学种田，种优质粮。
其四，对农民实施直接补贴制度，适应了国际经济形势变化的需要。根据WTO关于农业补贴的规定，各国必须严格遵守有关“绿箱”“黄箱”“蓝箱”的政策。从发展趋势来看，各国大都经历了从“黄箱”到“蓝箱”、“绿箱”的过渡，一方面要减少引起生产和贸易扭曲的“黄箱”政策，另一方而又不能使得农民的利益受到损失。直接给农民收入补贴，对农产品贸易影响极小，符合WTO“绿箱”政策规定。据经合组织统计，如果没有补贴，国际农产品价格将会提高31%。实际上，我国农产品价格之所以比国际市场高的一个主要原因就是发达国家对农民的大量补贴。国内形势和国外趋势逼迫我们认真考虑对农民直接补贴。因此，对农民实施直接补贴制度，适应了经济形势变化的需要。
二、粮食直接补贴政策实施中存在的问题
直接补贴政策是目前许多国家支持和保护农业的主要方式之一，但由于不同国家的国情国力、农业生产状况和贸易状况等都有一定差别，因此，在补贴模式、补贴环节、补贴依据、补贴标准的确定等方面仍然存在较大差异。我国实施的粮食的直接补贴政策，是对原来粮食补贴政策的重大改革，在保护农民利益、增加农民收入，调动农民种粮的积极性等方面，发挥了重要的积极作用，给农村带来了新气象，使农民得到了更多的实惠。但与此同时，实施中的一些问题也有待于我们去进一步完善。
1.粮食直接补贴面积的核定不够科学。在征收农业税、政府没有实行直接补贴的情况下，农村一些村组对种植面积的统计存在漏洞，使一些农民少报耕地，导致统计的种植面积与实际种植面积的不一致。当免征农业税，实施粮食直补政策时，由于是按实际计税面积进行补贴，从而导致粮食直接补贴面积与农民实际种植面积存在一定差距，即所谓的“黑地”问题逐渐暴露出来，成为当前推进粮食补贴方式改革的突出问题。
2.粮食直接补贴的效果不够明显。近几年以来，化肥、柴油、农药等农业生产资料价格普遍上涨。农资价格的上涨增加了农民种粮的生产成本，增加了农民的负担，影响农业投入增加，由此可能造成粮食产量的下降。显然，生产资料价格上涨无论对农民收入还是对粮食产量都将产生不利影响，使粮食直接补贴效果大打折扣。
3.补贴标准相对较低。凭借国内雄厚的财政实力，发达国家对农民的直接补贴水平较高。2002年欧盟每公顷面积支付金额为690.02欧元，美国直接补贴在全部农产品销售收入中所占比例为6%，日本直接补贴的标准是支付生产成本差异的80%，平均每公顷补贴7.8万日元。我国多数地区的补贴标准在每公顷150-400元之间，在农民收入中所占比例不足1%。
4.补贴发放成本过高。为了确保粮食直接补贴政策工作的顺利进行，各地在宣传发动、人员培训、制定方案、组织实施等方面都做了大量工作，支付了大量的费用。为了宣传直补政策，县乡财政部门工作人员走村进户，深入田间地头直接向农民发放粮食直接补贴和综合直补宣传单；粉刷固定标语，张贴小标语，出动宣传车辆，并对直补工作人员进行专题培训。为了强化督导检查，确保政策落实到户，财政部门督导组成员在直补期间下乡督导检查，同时还需要信用社同志和包干干部、村干部的密切配合，耗费了大量的人力、物力和财力。
5.补贴计算方式不尽统一。发达国家基本上都建立了完善的补贴体系，对直接补贴的对象、计算补贴标准等都有明确的规定。我国农业直接补贴刚刚开始实行，许多地方仍然在探索阶段，各地对补贴的计算并没有形成一种统一的公式。
三、完善粮食直接补贴制度的思考
财政对农业给予补贴是当今世界许多国家经济发展的基本战略，对粮食的直接补贴政策既提高了补贴资金的效率，又符合WTO农业协议的要求。在我国全面取消农业税，并实施对种粮农民给予直接补贴的政策，是贯彻党的“三农”政策的重要举措。
1.科学合理测定补贴面积，规范补贴范围。粮食直接补贴政策的出台，标志着我国粮食流通制度改革不断向纵深发展。因此在坚持以收入为主，兼顾促进农业生产，追求农业安全的同时，只要农民种地就应该给予补贴。要鼓励农民种粮，充分调动农民种田的积极性，针对“黑地”，实行补贴时也不应该被排除在外。这就需要政府部门重新科学测定补贴面积，这样有利于激励人们的种粮积极性，增加粮食产量，提高农民收入。
2.降低补贴执行成本，提高直接补贴政策的效率。目前各项补贴操作过程的成本既包含了带给农民的补贴款，同时也包含了政府的执行成本。我国现行的农业直接补贴政策属于分项式补贴，除粮食直补外，还有良种和农机补贴等，为了弥补化肥、农药、柴油等农资价格上涨对农民收入的影响，又增设综合补贴。实践证明，这些惠农政策确实直接起到了促进粮食增产和农民增收的效果。但是，分项补贴导致资金分散，每项补贴都很低，而且分项补贴还属于“特惠制”，不是每个农户都能享受，这就大大降低了补贴的激励效果。为了提高粮食直接补贴的效果，应将单项补贴合并执行，实行粮食综合直接补贴政策。粮食综合直接补贴能够使有限的财政补贴资金相对集中使用，大大减少工作量，有效降低制度的执行成本，从而提高政策的激励效果。
3.完善补贴机制，切实维护农民的利益。针对粮食直补政策实施中经费过高、手续繁琐的现状，政府在保证执行效果的前提下应该尽量简化操作过程，将有限的财政支农资金尽可能多的转化为农民收入。在补贴资金发放的过程中，可实行“一卡通”、“一折通”，将粮食直接补贴资金通过财政部门直接拨付到信用社为个人建立的专门账户，从而杜绝补贴资金的截留、挪用，避免了补贴款的流失和大量重复的劳动，维护农民的利益，将惠农政策更好落实到户，提高农民的种粮积极性。
4.加大监管力度，充分发挥补贴资金的使用效益。粮食补贴的目的是为了提高种粮农民的积极性，增加农民收入，同时确保我国粮食生产的安全。要保证补贴目标的实现，最好的办法就是专款专用，即把粮食补贴资金用于粮食生产上。因此，补贴资金发放的时间应该尽可能提前到春耕前。因为春耕需要购买粮种、化肥、农药，但有的困难家庭资金有限，往往影响农业生产的投入不足。春耕已过再领到补贴时，补贴就被挪用到其它地方，使补贴资金没能真正用到生产上，偏离了政策目的。因此要确保直补资金的专款专用，就要设置合理的资金发放时间，加大监管力度，以充分有效地发挥补贴资金的使用效益。
作者单位：武汉商业服务学院
参考文献：
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胡鞍钢,魏星.财政发展与建设社会主义新农村：挑战与策略.财政与税务,2007,10:26-28.
王少平,欧阳志刚.我国城乡收入差距的度量及其对经济增长的效应.经济研究,2007,10:49-51.
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