2018建设领域施工挂靠防治的思考
摘要：施工挂靠是《建筑法》不允许的，对建筑市场造成了很坏的影响。施工挂靠主要表现为借被挂靠者的资质、联营、内部承包等形式，对施工挂靠的防治要从政府管理部门、施工单位、建设单位、监理单位等多方面下手，形成一个系统的防治工程。/2/view-384293.htm
关键词：施工挂靠；预防；治理
一、施工挂靠
施工挂靠指不具备相应施工业务要求资质条件的单位和个人以赢利为目的，以具备相应施工业务要求资质条件的施工企业的名义承揽施工业务的行为。《建筑法》第26条规定：“禁止建筑施工企业以任何形式允许其它单位或个人利用企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程” 。《建筑市场管理规定》第16条规定：“承包方必须按照其资质等级和标准的经营范围承包任务，不得无证承包或未经批准越级、越范围承包” 。根据以上的规定，施工挂靠是非法。但在实际工作过程中，施工挂靠的现象相当普遍，而且引起了一系列包括施工质量、施工工期、工程造价等各种纠纷，造成了建筑市场的混乱。
受各种因素的影响，建筑市场出现一种现象：有相应资质条件的单位和个人不一定能找到施工业务，能找到施工业务的某些单位和个人而没有相应资质条件。按照有关规定，这些单位和个人不能承揽相应的施工业务。但施工业务带来的经济利益对这些单位和个人有很大的吸引力。为了能承揽到施工业务，这些单位和个人会通过借用、联营、内部承包等多种途径企图获得施工业务要求的资质，而具备施工业务要求资质条件的某些施工企业出于经济利益或其它利益的考虑或管理方面出现的漏洞，将施工资质借给不具备施工业务要求资质条件的单位和个人，这样就出现了施工挂靠，使这些单位和个人能顺利承揽到施工业务。
施工挂靠的形式很多,但总的特征是被挂靠的施工企业只负责收取挂靠者的施工管理费，对挂靠者承包的施工项目没有实质性的管理权力，对施工项目的管理只停留在形式上，不能采取实质性的管理行动。对施工项目的实质性管理权掌握在挂靠者手中。施工挂靠的表现形式主要有三种：借用、联营、内部承包。施工挂靠是以一种不正当的方法与手段、以表面“合法”的形式、达到承揽施工业务获取经济利益为目的的行为。它对社会造成了很大的危害。施工挂靠的存在使得《建筑法》、《建筑市场管理规定》等法律法规的实施成了一句空话，造成了有能力的企业承揽不到施工业务，无能力的个人和企业能揽到施工业务。施工业务的获得不是以施工企业的资质能力为标准，而主要依据各种社会关系，这严重冲击了建筑市场的管理法律法则，造成了建筑市场的混乱。
例如：甲、乙双方之间产生包括施工质量、施工工期、工程造价等各种纠纷。资质是判断一个施工企业承担施工任务能力和大小的标准，是施工企业综合能力的体现。挂靠者没有被挂靠者的资质，其技术力量、管理能力、经济实力等均没有达到被挂靠者的标准。在承担施工任务时不能按被挂靠者的要求进行施工，施工的质量、工期、造价均不能达到被挂靠者的标准，甚至出现“豆腐渣”工程。这样，在甲、乙双方之间会产生各种包括施工质量、施工工期、工程造价等纠纷。纠纷的出现，不能保证施工项目的顺利进行，给甲、乙双方都带来损失。
二、施工挂靠的防治
施工挂靠以经济利益为纽带，涉及建设领域的方方面面。对施工挂靠的预防和治理必须各方面齐抓共管，形成防治施工挂靠的系统工程，将施工挂靠从根本上治理。
1.政府管理部门
政府管理部门代表政府进行建筑市场的管理，在施工挂靠的防治方面起着主导作用。应加强执法检查力度，在建筑市管秩序管理方面，我国已制定了许多的法律法规文件，如《中华人民共和国建筑法》、《建筑市场管理规定》、《施工企业资质管理办法》等。政府管理部门应加强对这些法律法规文件执行情况的检查力度，保证这些法律法规文件得到真正的执行，从源头控制施工挂靠现象的存在。
加强对施工资质的审查。在招投标阶段、办理施工许可证阶段等均要求施工项目承包者出具施工资质原件。目前，政府管理部门对施工资质原件也进行审查。不过在某些时候，这种审查流于形式。对怀疑有问题的施工资质原件，在施工项目承包者的游说下，或碍于情面、或碍于共同的利益、或施工项目承包者的商业行贿，对这些施工资质的审查采取“睁一只眼闭一只眼”态度。如果政府管理部门能严格按有关规定对有施工挂靠嫌疑的施工资质原件进行认真的审查。证据确凿的施工挂靠则应坚决制止。这样，能预防施工挂靠的出现。加大对施工挂靠的检查和处罚力度。施工项目的完成需要一段时间。在施工项目的施工过程中，政府管理部门应采用经常性检查和突击性检查相结合的办法到施工现场检查施工项目承包者的施工资质及人员、设备的到位情况。从施工现场的检查情况中可以发现施工项目的承包者是否存在施工挂靠的问题。同时，政府管理部门应设立施工挂靠的举报制度。如果经过检查或举报发现存在施工挂靠的事实，应按有关规定对相关人员和施工企业进行处罚，而不能走过场。这样，才能保证检查和举报的意义。既打击了举报者的信心，又使施工现场的检查流于形式，没有实质性的内容。对施工挂靠的现象应采取坚决的打击措施，使挂靠者和被挂靠者都必须付出沉痛的代价，如责令施工项目停工，清退施工项目承包者，重新组织招标；对被挂靠者的施工资质采取降级或吊销等。只有严厉的处罚措施，才能对企图通过施工挂靠承揽施工业务的单位和个人有一种威慑作用。提高政府管理部门相关责任人的素质，包括业务素质和道德素质。业务素质保证能迅速发现施工挂靠现象的存在，道德素质能保证相关责任人能做到严格执法、秉公办事，对施工挂靠给予应有的处罚和打击。
2.建设单位
建设单位是施工项目的业主，是防治施工挂靠的主体力量。在招标投标阶段，尤其在对投标者进行资格预审时加强对投标者的综合考察。对投标者的考察应到公司本部接触投标相关人员尤其是项目经理。如果存在施工挂靠的现象，项目经理和公司相关人员对招标项目的情况不十分熟悉。在投标验证资质证件原件时，一定要确保项目经理和施工管理人员必须是投标单位的人员。对施工挂靠的投标者要坚决拒绝。
签订施工承包合同以后要制定严格的措施确保施工承包合同的实现，如施工管理人员尤其项目经理的到位。如果存在施工挂靠的现象，项目经理有可能不按规定常驻施工现场，或虽常驻现场但对施工项目没有决策权。同时，被挂靠单位承诺派出的施工管理人员也不能到位。建设单位的管理人员与施工单位的人员在项目施工期间应接触较多，对施工项目承包者应相当熟悉。若发现施工挂靠的现象，应采取断然措施。首先应责令施工挂靠者停工退场，同时通知被挂靠单位派投标书承诺的人员继续施工，否则通知被挂靠单位中止施工合同。其次应报告政府管理部门要求对挂靠者和被挂靠者进行处罚，同时取消挂靠者和被挂靠者在本单位后续招标工程的投标资格。目前，挂靠者能承揽到施工业务，他与建设单位有着千丝万缕的关系，建设单位发现施工挂靠的现象后在很多情况下都采用一种容忍或默许的态度，对施工挂靠不作任何处理或象征性处理。这实际上促长了施工挂靠之风，最终吃亏的还是建设单位。建设单位与施工企业签订施工承包合同后要加强与施工单位的联系。这样一方面能判断是否存在施工挂靠的现象，另一个方面督促施工企业加强对施工项目的管理。若存在施工挂靠的现象，施工企业会将责任推到施工项目的承包者即挂靠者身上。若发生施工挂靠现象，建设单位应采取断然措施，坚决拒绝施工挂靠。
3.施工企业
施工企业是施工挂靠的参与者和责任者。施工企业的管理者应加强对施工资质的管理，制定严格资质管理制度。同时，作为施工企业的经营者不应贪图企业的眼前利益和个人的小利益，允许挂靠者以本企业的名义承揽施工业务。现在，我国施工企业数量较多，对施工业务的竞争也非常激励。有些施工企业出于争夺建筑市场份额的目的，或通过收取施工管理费改善企业财务状况，或按受挂靠者的商业贿赂、或其它原因，允许施工挂靠现象的存在。这实际上是一种目光短浅的行为。施工挂靠的现象若被发现，施工企业将会受到降低或取消施工资质或取消投标资格或罚款等处罚。无论那种处罚措施与收取的施工管理费相比都不合算。若没有被发现，挂靠者由于不具备施工要求的资质，没有能力按施工企业的要求完成施工项目，同时，挂靠者认为交了施工管理费，尽了对施工企业的义务，对施工企业的信誉不会太关注，只会关注自身的经济利益。挂靠者在施工质量、施工工期、造价等方面不能达到施工企业的要求，给施工企业的信誉造成很坏的影响，最终影响施工企业的竞争力。
4.监理单位
建设监理制在我国已是深入人心。建设项目执行工程项目监理制已成为建设单位的共识。目前我国工程项目监理主要集中施工阶段。在项目施工期间，监理工程师通过旁站、抽查、巡查等方法履行监理委托合同。监理工程师应根据对项目承包者的观察判断是否存在施工挂靠的现象。若发现施工挂靠现象，监理工程师应立即要求施工项目承包者立即停止施工，同时报告政府管理部门和建设单位，同时对施工挂靠处理提出自己的建议。在施工挂靠没有处理前，不能允许施工项目承包者继续施工。
作者单位：湖南城市学院
参考文献：
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