2018新时期农民发展问题及乡镇体制改革初探
摘要：十一届三中全会后，农村实行联产承包责任制，二十多年来，农村发生了翻天腹地的变化，农民的温饱问题基本解决。但在新的历史时期农民的发展又将成为我们关注的问题。本文将对农民发展的含义、制约农民发展的因素分析及乡镇体制改革的目标取向等方面进行分析。/2/view-387025.htm
关键词：人的发展；农民发展；乡镇体制改革
一、什么是“农民发展”
“农民发展”是人的发展在农民身上的具体体现，因此农民发展也具有人的发展的一般属性和特征，但同时又具有其自身的特定的内涵。基于农民发展的现实状况，我们认为“农民发展”有三层涵义：????
农民应当具有同其它个人或群体平等的发展机会，不能因出身而受歧视。户籍制度造成中国农民身份的僵化，限制了农民的流动，并且在就业、受教育、福利等等多方面存在着和城市居民巨大的制度性差异；同时，农民是最受歧视的一个社会群体，农民发展缺乏基本的起点公平，这表现在受教育、医疗、卫生、获取信息、政府援助等各个方面与城市居民的巨大差别。因此中国农民的发展之首要点是争取平等的发展权。
社会地位上升，资源（包括经济、政治、文化资源等）的获得达到一定程度，并且利用这些资源提高自身素质和发展能力，这是核心。发展需要原始资源，这种资源可以是资本、权力、技术、知识、素质或是社会关系等等，现实的情况是农民往往只具备劳动力资源，获取其它稀缺资源的途径窄、能力差，总体上农民的竞争力不够，资源的原始积累太少。有了一定的资源，能否使其保值、增值，能否利用这些资源谋求更大的发展，也是农民发展面临的一个突出问题。
包括精神素质、法政权利和物质拥有在内的全面发展。
二、制约农民发展的因素分析
制约农民发展的因素问题原因是多方面的，如农民自身的原因、社会的原因等等，这里主要从体制层面上上进行分析。
1、权利缺失：农民面临的三重困境
（1）制度歧视的困境。农民歧视是一种人为的政策制度歧视，它根源于建国后在计划经济体制下出台的一系列剥夺农民宪法权利的制度安排，使农民处在完全不平等的制度环境中，人为地将农民降为二等公民的地位。这种以歧视农民为本质特征的政策制度安排，在全世界形成了绝无仅有的二元社会结构，在户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等各个方面，农民丧失了宪法赋予的平等的公民权利。
（2）市场失灵的困境。改革开放以来，市场取向的改革，使农民在歧视性旧制度的束缚下走向市场的大海。一方面，市场经济是优胜劣汰的竞争性经济，它要求市场主体的平等地位和自主权。可中国农民却在歧视性制度之绳捆绑住手脚的情势下去与市场中的强势主体进行不平等的竞争，其不利因素是显而易见的。同时，农民的生产自主权也常遭到基层政权的干预，乡镇政府可以打着农业结构调整的旗号强制农民种植指令性作物。另一方面，即便使农民拥有平等的市场主体地位，农民在市场经济的竞争中也会处于不利地位，因为极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争中走向破产和衰落。
（3）政府失灵的困境。在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共物品，维护社会的公平和正义。在社会转型时期，政府职能比较普遍地呈现出“越位”和“缺位”的倾向。一方面，政府“越位”，热衷于“积极行政”，侵害了农民的“消极自由”。政府行为要“有所为有所不为”，政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。基层政府的“积极行政”就可能妨碍农民的“消极自由”，比如发展集体经济、调整农业结构、大兴政绩工程等这种“以权谋公”式的“积极行政”，在当前十分盛行，它严重干预了农民的生产生活，侵害了农民的基本权利和自由。政府的这种“积极行政”，就是“越位”。另一方面，政府又不能“缺位”，不能无所作为“消极行政”，要在提供公共物品上“积极行政”“有所为”。在现代社会，分工越来越细，人们对政府的要求也越来越高。对农民来说，既不希望政府去干预他们的正常生产生活，又渴望政府提供必要的公共服务和保障。这就是农民的“积极自由”，与此相适应，政府也应当“积极行政”，把政府“缺位”的事补上去，要“有所为”。
2、权力扩张：基层政权构建的本质特征
改革开放以来，乡镇政权恶性膨胀，这种膨胀体现在机构膨胀、人员膨胀和权力膨胀上。这种权力膨胀或权力扩张的直接后果就是导致农民个人权利的损害。
（1）农民缺乏平等参与制定游戏规则的权利。对于我们这个农民人口占绝大多数的农民大国来说，基层政府直接与农民打交道，应该直接为农民服务。政府与农民的这种直接服务关系需要一定的规则来界定。但在现实生活中，一方面，政府仍然习惯于行政命令，对农民指手划脚。另一方面，政府习惯于单方面制定规则而又不习惯去遵守约束自我的规则，这就使农民在关系到自身切身利益时，却缺乏制度化的参与制定游戏规则的管道和要求政府同样遵守规则的“强制性力量”。
（2）农民缺乏正当的利益表达渠道。在市场经济中，各种市场主体都有自身的利益诉求。为数众多的中国农民在与权力和资本等强势集团的博弈中明显处于利益不保的劣势。我国拥有世界上人口最庞大的农民阶层，但却没有农会这样一个最基本的农民利益表达组织。这不能不说是制度设计上的重大缺陷。众多事实已经表明，在分散的农民与有组织的政府和其他社会集团之间，存在着明显的力量不对称，强势的政府和其他社会集团常常对弱势的农民滥用权力，农民缺乏最基本的谈判地位和议价能力。农民利益表达渠道的不畅，必然放纵和造成社会不公，积压大量的社会矛盾。
(3)农民缺乏利益受损后的司法救济。在共同的游戏规则中，利益受损的一方应该得到有效的司法救济。在现行的体制安排下，司法机关往往受制于基层政权的干预和掣肘，甚至沦为行政权力的一部分，助长了权力扩张。基层政府在压力型体制下，为完成目标管理责任制任务和彰显个人政绩，在发展经济的强势话语中“积极行政”，必不可免地要损害农民的权利。同时，为防止权利受害的农民“运用法律武器”到法院起诉，一些基层政权明确要求法院在农民负担、计划生育、社会治安综合治理等方面不予立案。这样一来，保障在“全社会实现公平和正义”的法院就对最需要司法救济的受害农民关紧了大门，由此造成了遍布全国各地的农民上访现象。
三、农民发展与乡镇体制改革
要根本上解决农民的发展问题，有很多事情要做，有很多问题需要解决，在这里由于篇幅有限，特从体制方面进行探讨。
现行的乡镇体制，是在计划经济体制下强化权力的制度安排，这种体制的最大弊端在于限制和束缚了农民的自由而全面发展。改革开放以来进行的多轮乡镇机构改革之所以收效甚微，根本原因是没有抓住“促进农民自由而全面发展”这个关键。新一轮乡镇体制改革，应该走出为民作主、忽视农民权利和自由发展的历史窠臼，应该在理念上坚持以人为本，尊重和保障人权，促进每个农民自由而全面的发展。为此，我们认为要撤销乡镇政府、实行乡镇自治、坚持党政分开、放手组建农会。
1、 撤销乡镇政府
在政府与农民的关系上，要既有利于社会管理，又有利于农民的自由发展。对执政者来说，政府层级越多，对社会的控制就愈强；农民的个人自由也就愈少，人的创造性和社会的活力也就愈缺乏。建国以来，我国首次将国家政权下沉到乡村社会，建立了历史上最强大的政府，这种强政府体现在两个方面：一是政府公共权力的空前强大，导致农民个人权利的普遍萎缩，二是在政府层次上突破了历史上和世界各国只设署中央、州、县三级政府的惯例，绝无仅有地设置了中央、省、市、县、乡镇五级政府，后来的乡镇体制虽几经变革，但都没有触及收缩和约束公共权力这根弦。随着农村税费改革的深入和农业税费的完全取消，作为以农业税费为主要财源的乡镇政府将更加难以为继。几千年的历史经验和国外的普遍做法，实质上揭示了国家（政府）与农民关系的一个合理边界，就是将国家基层政权设置收缩到县一级。
2、 实行乡镇自治
撤销乡镇政府并不是如某些人简单理解的那样要放弃中央政权对农村的“领导和管理”，更不是搞“无政府主义”，而是要将公共权力规范到一定的范围之内，拓宽农民自由而全面发展的合理空间，形成政府与农民的良性互动和协作关系。
在乡镇体制改革上主要有三种代表性的方案：第一种方案是撤并乡镇。这是当前中央政策鼓励和允许的，也是各地正在进行的一种最现实的改革措施。第二种方案是将乡镇改为县政府的派出机构。当前徐勇教授主张“县政、乡派、村治”的观点具有一定的代表性。他提出将乡政府改为县政府的派出机构，设立乡民代表会议，乡财政由县政府统一编制预算和开支。⑤这种方案有利于扭转过于强大的公共权力对乡村社会的渗透和控制，是乡镇体制改革富有创造性和可行性方案之一。第三种方案是乡镇自治。在我国这样幅员辽阔、人口众多的发展中大国，任何一刀切的乡镇体制改革模式可能都会产生不利因素。在乡镇体制改革中，我们认为乡镇自治或许最能体现这种改革要求，也最能符合农民的普遍意愿。实行乡镇自治的本质在于保障人民真正地当家作主。
作者单位：黄淮学院社会科学系
（编辑 雨露）
参考文献：
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