2018试论美国对华贸易政策的歧视性
[内容提要] 美国一直是歧视性贸易政策的带头者，是“自愿出口限制”、“有秩序销售安排”等“灰色区域”的积极实施者，是世界上反倾销措施最早和最大的使用者，是区域性贸易协定的积极发动者。美国对华实行歧视性贸易政策，中国成为美国反倾销措施最大的目标国，保障措施是美国限制中国产品进入美国市场的另一重要手段。本文就美国对华贸易政策的歧视性表现及其原因和经济影响作出分析。[关键词] 反倾销，保障措施，贸易转移
战后美国歧视性贸易政策的历史回顾
第二次世界大战后，美国一直推行着自相矛盾的贸易政策，即一方面在多边贸易体制中主张推行非歧视原则，另一方面在自己的贸易体制内奉行歧视性政策。所以，美国一方面成为多边贸易体制的贡献者，另一方面又是歧视性贸易政策的带头者。
美国歧视性贸易政策体现在：第一，美国是“自愿出口限制”、“有秩序销售安排”等“灰色区域”的积极实施者，这些措施的实质是为逃避“保障条款”而选择歧视性数量限制措施。GATT第19条被称作“保障条款”，该条规定在特定紧急条件下允许任何一个缔约方为保障本国经济利益而解脱GATT的一定义务。该条第3款中的“补偿”和“报复”条款允许采取行动的当事方对由此造成的出口国损失，应作出相当的补偿，否则，允许受害方进行报复。这种“利益平衡”原则的设计，使采取行动的国家要冒开罪贸易伙伴的风险，所以，进口国在进口数量增加的情况下，不引用“保障条款”，而避开第19条乃至整个GATF的规则，用双边协定商定“自愿出口限制”、“自愿限制协议”和“有秩序销售安排”解决双方摩擦。战后美国与日本的贸易摩擦中，美国充分地使用了“灰色区域”措施。20世纪50年代初日本纺织工业的迅速发展构成了对美国国内纺织工业的竞争压力。美国无法在GATT中找到合理的限制性措施，只好依据其国内法——《1956年农业法》，于1957年与日本签订了一个为期5年的《日美棉织品协定》，以政府间协定的方式迫使日本政府“自愿”限制出口。这也是美国在GATT框架下实施违背GATT规则的“祖父条款”的典型事例。20世纪70年代，日本成为发达资本主义国家，产业结构由60年代的纤维、石化、钢铁转向机床、汽车等技术密集型产业，日本贸易出口也开始集中在以彩电、汽车、机床为代表的加工组装产业。日本电视机出口主要集中在美国并迅速占领美国电视机市场，黑白电视机在美国市场的占有率由1965年的10%增加到1970年的28%，彩电由1965年的1%增加到1970年的16%，由此引发日美彩电摩擦。美国政府威胁日本要对彩电征收反倾销税，遭到日本的反对。1980年，两国达成和解，美国放弃征收反倾销税，日本支付和解金。同时，日本提出实行“自愿出口限制”。20世纪80年代后，为了绕过美国的贸易保护，日本开始了对美国的直接投资，使贸易结构发生了变化，美国对门本施压的要求也改变了。
第二，美国是世界上反倾销措施最早和最大的使用者。目前反倾销仍是多边贸易体制中维护所谓公平贸易的合法的进口限制工具，并广受青睐。从表1的统计数字可清楚地看到美国发起的反倾销调查为世界之最。
表1 1990---2002年国际反倾销调查发起状况及主要使用者
国家和地区
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
美国
34
63
82
32
48
14
22
15
36
47
47
76
35
欧共体
48
29
42
21
43
33
25
41
22
65
32
28
20
澳大利亚
47
68
71
59
15
5
17
42
13
24
15
23
16
印度
0
0
8
0
7
6
21
13
27
65
41
79
79
加拿大
15
11
46
25
2
11
0
14
8
18
21
25
5
阿根廷
0
1
14
28
17
27
22
15
8
24
45
26
14
墨西哥
11
9
26
7l
22
4
4
6
12
11
7
5
10
南非
0
0
0
0
16
16
33
23
41
16
21
6
4
巴西
2
7
9
34
15
5
18
11
18
16
11
17
9
以上总计
157
188
298
270
185
121
167
180
185
286
240
285
192
世界
165
228
325
301
235
157
224
243
255
355
288
362
276
资料来源：1990--1994年数据引自：Market Access: Urfinished Business. WTO Special Studies，6；1995—2002年数据引 WTO反倾销统计.www.wto.org
注：表中欧共体的数字包括厂全部欧共休15国，即使是在它们加入欧共体之前。
有必要指出，美国对华的反倾销中往往使用弹性标准，即对所谓的“非市场经济”国家采用替代国价格标准确定出口国产品的正常价值，使得实际操作中带有很大的随意性。美国政府可以拒绝给予进行市场经济体制改革的中国市场经济地位，但有时又为了政治需要，一夜之间宣布俄罗斯为市场经济国家。这种差别性待遇配之以反倾销名义往往构成了可针对某国实施歧视性贸易政策的手段。从这意义上理解，美国的反倾销措施是一种打着“公平贸易”旗号的歧视性政策。
第三，美国已成为区域性贸易协定的积极发动者。20世纪80年代，美国面对欧盟的竞争压力，转而尝试区域经济合作，1985年美国与以色列建立了自由贸易区(FTA)。1989年美国与加拿大建立FTA。1993年，美国与加拿大、墨西哥建立了北美自由贸易区(NAFFA)(1994年1月正式实施)。这一阶段，美国还处于区域经济合作的探索阶段。2002年8月，美国总统布什终于签署《2002年贸易法》，这项来之不易的贸易促进授权(TPA)为美国对外快速谈判奠定了国内法律基础。从此，美国加快了区域合作的步伐。从2002年12月至今，美国已与智利、新加坡、中美洲5国(尼加拉瓜、危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多和哥斯达黎加)、多米尼加、巴林、摩洛哥和澳大利亚签定了自由贸易协定，建立了FTA。按计划，美国将在2004年年底与南非关税同盟(SACU)(博茨瓦纳、莱索托、南非、斯威士兰)达成建立FFA的协定。2005年，美国将与西半球33个国家建立FTA(被称为FTAA)。可以看到，从2001年到2004年，美国除了欧洲之外在全球到处建立FTA。近几年，美国建立的FTA数量堪称全球之最。
美国与其他国家建立FTA，向其他国家提供比最惠国待遇更优惠待遇的做法并不违背WTO规则。GATT第24条允许区域经济一体化可采用关税同盟和自由贸易区的形成。但GATF第24条的形成背景是特定条件下对最惠国安排的一种妥协，众多的学者对区域合作的评价基本是既肯定它的经济作用，也指出它的消极作用。任何被美国这类FTA优惠措施排斥在外的国家，在进入美国市场时，显然处于不利地位，处于被歧视地位。因此，美国发动这类FTA，形成了美国贸易政策对多边贸易体制的歧视性特点。
美国对华贸易政策的歧视性表现
美国对华贸易政策的歧视性主要体现在反倾销和保障措施两大领域：
1.中国成为美国反倾销措施最大的目标国
表2为1990年至2003年期间10个遭到美国反倾销调查及被征收反倾销税的国家和地区的排名次序。
表2 1990--2003年10个受到美国反倾销调查国家和地区排名
排名
国家和地区
被调查的案例数
被征收反倾销税的案例数(占调查案例数的比例)
涉案中唯一被调查国家的次数(占调查案例数的比例)
占美国进口市场的份额(1996年，排名)
1
中国
91
61(67%)
41(45%)
3.8%(8)
2
日本
53
33(62%)
18(34%)
14.0%(2)
3
韩国
39
20(51%)
3(8%)
2.7%(10)
4
中国台湾
30
15(50%)
3(10%)
3.7%(7)
5
墨西哥
26
11(42%)
4(15%)
10.0%(3)
6
德国
26
10(38%)
0(0%)
4.9%(4)
7
印度
25
11(44%)
5(20%)
0.8%(24)
8
加拿大
25
6(24%)
11(44%)
21.0%(1)
9
巴西
24
12(10%)
2(8%)
1.2%(16)
10
意大利
19
10(53%)
2(11%)
2.3%(11)
其他
272
105(39%)
31(11%)
35.9%
总计
630
294(47%)
120(19%)
100%
资料来源：根据《Federal Register》数字统计
表2中数据说明：第一，中国已成为美国反倾销调查的“一号目标”；第二，中国在涉案调查中最有可能被征收反倾销税；第三，涉案中中国往往是唯一被调查的国家，这就是说，调查是专门针对中国进行的。而近几年，美国大多数反倾销调查中，往往涉及多个国家的产品，因为自从80年代美国修改了反倾销法以来，允许采用累积的方法，即涉案进口产品可在多个来源国家的基础上累积，作出损害的裁决。使用累积方法，增加了作出产业损害裁决的可能性。而中国被突出作为单独国家接受调查的次数之多，与其他国家形成了鲜明的对比，这反映了美国对中国的待遇与对其他贸易伙伴的待遇是有差别的。还必须指出，在中国产品被卷入多国产品倾销的案例中，中国往往比其他国家被征收高得多的税率，表3的统计数字能说明这点。表3还表明美国对中国产品征收的反倾销税在升级。
表3 中国在美国被征收的反倾销税率
时期
中国产品面临的平均税率
其他国家产品面临的平均税率
1990年至2003年（在23起中国产品被卷入多国产品倾销的案例中）
117.38%
36.41%
1980年至1989年（在6起中国产品被卷入多国产品倾销案例中）
33.94%
18.01%
资料来源：根据《Federal Register》数字统计
最后还应该指出，美国对中国的反倾销措施是披着合法的外衣，通过拒绝承认中国的市场经济地位，利用中国“入世”议定书第15条“非市场经济”条款的承诺，随意选择替代国标准而实现的。所以，对中国的歧视性待遇有着合法的依据。
2.保障措施是美国限制中国产品进入美国市场的另一重要手段
自1980年至2004底，美国累计对中国产品共发起19起保障措施调查(包括5起特定产品保障措施调查和12起纺织品特保措施调查)。美国实施保障措施的法律依据是美国《1974年贸易法》第421条(以下简称“421条款”)，中国“入世”议定书第16条(以下简称“第16条”)和工作组报告第242段(以下简称“第242段”)。“421条款”是专门针对中国的，它产生的背景可追溯到2000年美国国会通过的“美中关系法”，该法案给予中国正常贸易地位。但这个法案同时确定，在美国1974年的贸易法后面补加一个“421条款”，“421条款”是根据《中国加入世界贸易组织议定书》第16条规定的“特殊保障措施”补充写入美国《1974年贸易法》的，也就是“第16条”在美国国内法体系下的体现，在内容上与“第16条”是一致的。而美国贸易法原先对实施保障措施的依据是“201条款”。所谓美国贸易法“201条款”，是指美国《1974年贸易法》第201—204节的有关规定。该法经多次修改，目前主要体现在《乌拉圭回合协定执行法》中。根据该法，如经调查证实美国国内一产业因进口激增而受到严重损害或严重损害威胁，总统有权采取进口限制措施(包括提高关税、实施关税配额或配额等)，总统还可以对国内受损产业实施补贴，以减轻产业面临的外来竞争压力，帮助其作出调整，适应竞争环境。
由于中国在“入世”谈判时，WTO的成员普遍将中国视为经济转型期国家，要求中国没有完成市场经济建设的这段时间设定“过渡期”，并适用特殊规则。“第16条”是“特定产品的过渡期保障机制”，该条规定，自中国“入世”起的12年内，如果中国产品对某个国家的出口大幅度增加，并且导致该国的国内市场扰乱或市场扰乱威胁，该国可以对中国产品实施进口限制措施。而“第242段”为“纺织品保障措施”，适用期为中国“入世”起的8年。
在保障措施问题上，美国歧视性对待中国的做法是明显的。第一，根据WTO授权的“201条款”保障措施适用最惠国待遇，而不是针对特定国家的产品，但“421条款”是针对中国而设置的，被称为“中国保障条款”。这是违反WTO规则的。“201条款”规定，对进口产品实施保障措施必须证明本国产业受到损害，而在“421条款”下，只要WTO其他成员对中国实施保障措施，美国可以在无需调查的情况下，以中国出口产品“贸易转移”进入美国市场的理由，对中国实施保障措施。这一做法也与WTO规则不符，也与中国的“入世”承诺“第16条”和“第242段”不符。中国在这些条款中指出，一WTO成员针对中国特定产品实施保障措施时必须证明，市场扰乱存在或存在市场扰乱的威胁原产于中国产品对该扰乱的作用。所以，美国的做法缺乏法律依据。第二，歧视性又体现在美国对中国实施保障措施的机构差异。美国国际贸易委员会负责实施保障措施的调查、裁定等工作。而美国负责实施对中国纺织品保障措施调查的机构是美国商务部下属的“纺织品和服装局”(OTEXA)，具体工作再由OTEXA的“纺织品协定执行委员会”(CITA)执行。而CITA的决策程序不公开，并且具有高度的政治性和利益集团导向。美国针对中国“第16条”的特定产品保障措施由国际贸易委员会执行。
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