2018国有经济政策管理探讨
本文要定义国有经济控制力，分析影响它的因素，以及它与政府经济职能实现之间的关系。对国有经济控制力的研究，就是要找到在给定经济和社会结构时，政府采用何种政策组合能最有效地实现其经济和社会目标。因此，对国有经济控制力的研究就分为以下三个方面：1.给定社会和经济结构，什么是政府不能采用的经济政策。
2.政府可选的经济政策工具实现经济目标的时滞和逼近程度的分布。
3.作发展中经济里，国有企业作为一种重要的经济工具，它对国有经济控制力的作用如何。
这三个方面的内在联系如下：首先要确定与经济系统和政府目标不相容的政策工具，只有在确定了政策工具的可行集后才能讨论政策的效果。讨论不可行的政策的效果是无意义的。由于国有经济控制力大小是由政策工具实现政策目标的程度和时滞来衡量的，因此研究政策工具的威力和等待时间就是理所当然的。国有经济作为发展中国家普遍采用的经济政策工具，它的重要性一直是有争议的。它的存在会对政府对经济的控制力有什么样的影响是决定国有经济前途的主要考虑因素。
从这三个方面的内容来看，第一个是最具思辩色彩的，第二个则完全是实证的问题，第三个则要通过演绎提出一些将由实证分析来证伪的假说，因而本文只分析第一、三两个方面，提出一些分析，由后续研究来作实证研究。
第一节 国有经济控制力的定义及实现控制的可行集
现代政府都被认为具有以下几方面的经济职能：维持经济增长和稳定、实现物价平稳和充分就业、推进收入公平分配。为了实现这些经济职能，政府被赋予一些控制经济的权力和实施这些权力的条件。控制在这里的含义是完全技术性的。它是指给定社会和经济结构，政府根据其效用函数，确定政策目标，即要经济系统要达到的状态变量。通过改变控制变量的值来改变经济系统的状态，从而实现其政策目标。因而控制力就是指政府通过改变控制变量来改变状态变量从而达到政策目标时的时滞和实际逼近程度。当政府采用一些政策使某些目标很快很好的实现时，可以将之定义为控制力大，反之则小。当然这里的快慢和逼近程度是由政府的效用函数来提供判别准则的，比如一个民选政府希望在大选前实施的经济扩张计划能在大选前奏效，从而为在选举中获胜创造条件。于是政府自然有对经济控制力的标准。但这不在本研究范围内。本文假定这些判别标准是外生的。
很显然，不同的经济系统中政府的可选政策工具箱是不同的。这是因为不同的经济系统对政策变量的响应是不同的。首先要对经济系统的不同作出说明。经济系统的分类是极其多样的，可以说只受到研究者想象力的限制。本研究遵循发展经济学的传统，将经济系统分为发达的工业化经济系统和二元经济系统。发达工业化经济系统中市场机制发达而且广泛。一项政策对经济的冲击将以市场的方式，在难以计数的经济实体之间，以极其复杂的方式被经济系统所吸收，产生一些后果。研究者需要极其复杂的工具才能粗略地判别一项政策与其效果之间的因果关系。实际上在复杂的经济系统中，因为各种储能单元的存在，如库存、情绪对人们的判断的影响、信息收集与处理的局限性等，对一个经济冲击的响应是如此复杂，以至于人们有时会作出错误的判断，尤其是当社会经济结构发生巨大变化的时候，因此政策的后果往往是难以预料的。当一个经济系统处于平稳运作的，对政策的后果的判定相对要容易一些。
在许多国家，政府曾经或正在使用国有企业作为实现其经济目标的手段。由国有企业代替市场机制来实现同样的目标一方面要求政策制定者准确地知道在市场环境下一项政策的结果。如果不知道后果，通过国有企业来实现同样的目标就无从谈起。另一方面要求政策制定者能准确地控制国有企业来实现同样的结果。但是，发达市场经济的特征就是高度的复杂性。到目前为止，人们只能用一些高度综合的指标来粗略地评估经济的运行情况，比如利率、通货膨胀率、国民收入增长率等。在这样的情况下，要用国有企业来实现政府的经济目标，则国有企业的相对规模必须很大才有可能影响到这些指标。这只是必要条件。这里，国有企业的相对规模指相对于它们所供应的市场而言。首先，如果单个国有企业的规模很小，显然是市场的接受者而不是领导者。如果大量的小型国有企业处于相互替代的市场上，那么除非禁止竞争，否则，国有企业也只能是市场的接受者。如果国有企业规模小，但处于生产的不同阶段，那么，它们实质上是一个巨型国有企业的生产车间而已。因此，要想通过国有企业来控制经济，国有企业首先要有很大的市场权力，即相对市场的规模要很大。国有企业处于垄断地位时，市场权力最大。但是，市场权力不等于经济控制力。
在发达经济中，经济实体之间的关系通过难以计数的市场之间的互动来实现。如果政府不是通过采用一些依赖市场机制的政策，而是通过创造国有企业来实现经济目标，那么就首先必须对整个经济实行国有化。比如实现充分就业的目标就只可能在政府雇用全部劳动力条件下实现。给定一个经济中有非自愿失业者，政府通过创造一些国有企业来吸收这些劳动力，显然这些国有企业的劳动效率要低于整个经济的平均水平，否则这些劳动力早被私人企业所吸收了。而国有企业也不可能拥有特殊的高效率生产技术。假设政府垄断了这样的技术，因为政府开发这些技术的经费来源于税收或发行国债，但却不向社会公开这样的技术，那么这是违反社会公平的。当然，这不包括国防技术。不过没有政府会吸收街头的失业者去生产核武器或激光制导炸弹来减少失业。那么这将使为生产同样多的产出而需要更多的投入。从而资源价格上升。这将迫使一些处于边际上的企业破产，将所雇佣的劳动力抛向失业队伍，这样政府又必须创造另外一些国有企业来吸收这些劳动力。很显然，这些劳动力的劳动效率是要低于新的平均水平的。这又将导致对资源的争夺。最后只剩下这两种情况：要么是全部经济被国有化，要么只剩下少数十分有效率的私有企业，使之可以在资源被如此浪费的情况下仍能生存。当然后面这种假设只在规模报酬递减情况和效率分布函数是不连续的情况下存在。
首先，大量的实证研究表明，在一个很大的规模区间中，没有显著的规模经济或不经济。其次，效率分布函数是几乎处处连续的。这里的效率指投入产出的效率。尽管经济学家对资本和利率的定义争吵不休，但在现实中，财务状况决定了企业的存亡。因此可以用资本收益率或多个类似的指标的加权平均值来测度企业的效率。显然融资成本、原材料价格、税收、产品市场等都会使企业的这个指标变动，而且经济环境决定了一个企业的最低生存效率。当企业的效率指标长期低于这个最低生存效率指标时，企业就会由于耗尽自有资源而死亡。效率指标的分布是一个随机过程。它的样本函数显然是非负的，单调增的，而且在有界闭区间上取有限值。单调增的性质很容易理解。效率指标越高，低于这个指标的企业的数目越大。因此，效率分布函数是有界变差函数。那么，这个函数除了在一个黎贝格零测集外导函数存在而且黎贝格可积。于是分布密度函数几乎处处连续而且有限。换句话说，效率分布函数只有至多可数个不连续点。事实上，由前面的推理，国有企业吸收的是效率低于平均水平的劳动力，而且国有企业劳动力没有被解雇的压力，劳动效率更低，因此，国有企业无法以市场方式与私有企业竞争。政府必须增加税收或通过发行国债来为国有企业亏损融资。否则国有企业将因为耗尽自有资源而死亡。这样，增加了资源的成本。建立国有企业导致最低生存效率指标不断上升，就不断有私有企业破产，新增失业。最后的结果是，所有企业更换了所有权，而价格水平大大提高了，产出下降了。
全部经济实现国有化以后，就出现两个问题：一是必须取消国有企业之间的竞争，否则竞争必然会导致一些企业失败破产，解雇劳动力。这就违背了充分就业的初衷(充分就业不是完全就业)。而一旦取消竞争，就必须实现完备的中央计划，否则就会出现未出清的市场。只要不严禁私人企业，那么就会有在国有化条件下自愿失业的劳动力组建私人企业满足市场出清的要求。这就会在私人与国有企业之间形成竞争。只要这种私人企业与国有企业之间的竞争存在空间和时间上的差异，那么生产可替代产品的国有企业之间就会存在差异。因此，要么通过在国有企业之间转移支付来抹杀这种差异，要么就得面对这种差异所导致的国有企业之间的竞争。前一种选择就是让发达的市场经济转向苏联模式，这是难以想象的，而后一种选择将彻底瓦解以国有企业来解决市场经济中经济问题的努力。
同样的推理可以同于创造国有企业以实现经济增长的情况。因此，在发达市场经济中是不能用国有企业来解决经济问题的。因而国有企业不是发达市场经济的可选政策工具。
在二元经济系统中，经济由占比例较低的现代工业化经济和占统治地位的传统经济部门所组成。实际上，这是二元经济的特征定义。二元经济的绝对规模较小。在其中经济活动的复杂程度较低。在现代经济部门和传统经济部门之间的联系是很简单的，仅仅是传统部门提供给现代部门品种很少的一些初级产品，换回维持再生产的生活资料和生产资料。同时现代部门与国外的联系也局限于进口中间品进行加工后在国内销售或出口。制造品的品种也很少。除了在与原宗主国有密切联系的领域，与大规模复杂工业生产相伴随的商业、金融、保险、法律等制度很幼稚。而且这些活动大部分集中在少数大城市中，广大农村尚处于近似于自给自足的传统经济中。在这样的条件下，政府的经济政策很难以市场机制的方式作用到整个经济中。针对现代部门的经济政策很难通过现代经济与传统经济之间的边界。而除了通过那些直接影响传统经济赖以存在的初级产品，政府对传统经济的作用也是很小的，更何况是国际市场而不是这些国家的政府在决定这些初级产品的价格和需求数量。
在二元经济中，市场机制就很难成为政府政策的工具了。二元经济的政府还有另外的难题。它们必须发展本国经济以维持政权，但极度缺乏资本、技术和受过良好教育的人力资源。国内几乎不存在能动员人们的储蓄并将之用于生产性投资的机制(实际上二元经济的一个特征就是储蓄率低)，能动用的资本中一大部分是靠出口初级产品换回的外汇，除去进口必需的资本品和消费品，便所剩无几。更困难的是，除了在少数大城市，二元经济缺乏基本的生产和生活基础设施。于是在这样条件下，政府就必须承担资本市场和保险市场的作用，把极其有限的资源分配到经济发展的重点上去。当然，为了实现同样的目的，可以有两种模式：一是由政府设立国有企业，二是由政府指定受偏爱的私人企业去发展这些项目。政府通过授予垄断权、优惠贷款等方式予以支持，并获得相应的政治支持。前一种是拉美模式，后一种是东亚模式。
的确，在经济还处于幼稚阶段时，通过创立国有企业，政府可以直接命令企业生产，尽管产出不一定合意。这使政府有一种安全感和自主感，一定程度上保证了政府认为国家急需的产品的供给。当基本生存需求得到满足后，对国有企业和政府实施经济职能的方式的态度就有了变化。拉美模式坚持国有企业的主导地位，限制和打击私人资本的发育，搞进口替代，这使得市场机制发育十分缓慢。政府所承担的资本市场和保险市场职能迟迟不能得到转移，反而在国内政治斗争中，成为各派争夺的肥肉。这进一步导致了经济中寻租现象的盛行，反过来又进一步阻碍了市场机制的发育。这样的结果就是资源浪费严重，劳动效率低，通胀严重。
而东亚模式则采取了鼓励私人资本发育的态度。本文不探讨这种模式背后的文化、政治根源。尽管私人资本也要通过非市场方式来争抢有限的资源，但是它们之间的竞争更多是市场性的，是培育市场机制的行动，而且政府支持的贷款是一个硬约束，迫使私人资本提高效率。这与拉美模式通过滥印钞票来为国有企业创设与生存融资所形成的预算软约束有本质的不同。更重要的是东亚模式采取了出口导向，把企业拉到国际市场上去锻炼，这进一步刺激了国内市场机制的发育。拉美和东亚的经济发展成果有很大的差异。
通过上面的分析可以看到，不同的经济系统决定政府的政策可选集不同。如果是发达市场经济，那么政府的政策工具就必须是以市场机制为基础的，而绝不可能是国有企业。如果是二元经济，在度过了最初求生存的阶段后，政府或者选择依赖国有企业，或者选择鼓励私人资本和市场机制发育。在经济复杂程度不高时，直接控制国有企业的确可以有立竿见影的效果，可以说国有企业在实现政府经济目标方面有很上乘的表现。这时政府通过国有企业的经济控制力最强。但随着经济复杂程度的增加，政府要通晓的经济关系越复杂，而且代理链越长，代理成本越高。即使每个国有企业都实现了分配的具体目标，但是最终产品可能得不到市场的欢迎(除非所有产品都实行分配，取消货币)，那么产值这个目标达到了，而别的指标却达不到。这在苏联经济史上司空见惯。因而实际上政府的通过国有企业的经济控制力大大降低了。反过来，如果政府更多地依靠市场机制和私人资本，虽然政府不能直接决定经济指标，但是在政府创造稳定的环境的条件下，政府所希望的目标可能会得到更好的实现。
对于上述论点，还可以从制度经济学的角度作一解释。由于经济复杂程度的提高，产品质量的维度也在增加，那么这增加了政府对国有企业经营考核的难度。比如说，对钢产量的度量就已经超出了原苏联中央计划部门的计算能力。钢种类上千。每种钢的化学成分物理性质，外形等等都不同。对于一个综合钢铁企业，它生产上百种钢。要是按所有的维度来考核其经理，这是最理想的，但是却不可能实现。那么就只能以吨作为其绩效的衡量标准。于是经理就会注重产量而非质量。这也先解释了为何前苏联产品质量低劣。而大多数拉美国家国有企业的产品和服务质量差强人意，也就可以理解了。即使按考核标准，政府的经济目标都达到了，那么是否就可以说政府的经济控制力就大了呢?答案显然是否定的。否则苏联现在还会生龙活虎，拉美各国也不会大刀阔斧地私有化其国有企业。
第二节 国有企业作为经济政策工具对经济控制力的影响
上一节已经明确定义了国有经济控制力是政府使用政策变量实现政策目标时的时滞和逼近问题。对于发展中经济而言，国有企业是一项可选政策工具。它对于发展中经济政府控制力的影响是必须深入研究的。
对国有企业这种影响力的研究首先要回答五个方面的问题：
1、为什么政府要设立国有企业?
2、为达到同样的目标，政府是否还有别的选择?
3、在什么条件下必须由政府创立国有企业来达到既定目标?
4、政府控制国有企业的方式和效果如何?
5、政府通过国有企业控制经济效果如何?
政府设立国有企业的目的和动机是复杂的，往往是经济利益和政治利益的综合作用结果。本文不能过多分析设立国有企业的政治动机和利益，只指出，公共支出是无须偿还的，因而是各派政治利益集团争夺的对象。在特定的政治传统下，设立国有企业是分配预算收入的一种方式。下面主要分析政府设立国有企业的规范性经济动机。
正如前一节所分析的，在经济初建之时，国民经济所能动员的资源是极其有限的，这些资源首先要用于维持国民的生存。而在这种经济系统中，市场机制要么被毁坏殆尽，要么从未存在过，那么政府就必须作为资源的分配者，来实现上述生存目标。这在二战后的德、日和遭受战争蹂躏的国家是普遍的做法。在非洲新独立的原殖民地也都采取了这种做法。也就是说，在市场机制不存在时，政府分配资源的方式在满足人类最基本生存需要方面在这时是最有效率的，因而政府的经济控制力也最大。
在战后的西欧，也曾盛行过国有化的做法。比如具有社会民主传统的法国在本世纪有三次重大的国有化运动，七十年代后期的国有化运动登峰造极。法国政府在密特朗执政期间，通过国有化运动控制了工业企业营业额的40%，出口的34.6%，投资额的23%，在历经多次私有化运动以后，法国国有企业仍雇佣了全部非农业劳动力的23%，创造了28%的增加值，40%的投资，30%的出口，连具有自由主义传统的英国也分别在40年代末和70年代两次掀起国有化高潮。
法国大规模国有化的根源一方面有社会民主传统和中央集权的传统，另一方面和自由主义的英国一样：国内资本市场运作与政府经济目标背离。法国在二战中作为主要战场，英国也遭受纳粹的狂轰滥炸，基础设施破坏严重，因而不约而同地在战后马歇尔计划实行时，大规模地建设国有企业，而且都集中在基础设施方面。其经济学上的理由已经分析过了。在七十年代，随着新技术革命的开始，原来的基础设施已经不再适应经济的需要。在当时固定利率和固定汇率的约束下，私人资本认为投资到基础设施中去所承担的巨大风险无法得到补偿，于是私人资本对基础设施不感兴趣，纷纷进入欧洲资本市场或进入当时的拉美国家以获取高额回报。因此，由于布雷顿森林体系的缺陷，英法两国在提高经济竞争力的基础设施方面由市场引致的投资不足。私人资本的利益与政府自认所代表的国家利益产生了矛盾。实际上这是一个公共产品融资的问题。很显然这可以由政府来为之融资。但是由于在欧洲资本市场上的收益率与投入到基础设施中的经风险调整的预期收益率的差别是如此之大，即使加上政府补贴，也不能说服足够多的私人资本进入基础设施投资。于是只能由政府亲自出马，设立国有企业。
当然政府在基础设施方面设立国有企业的原因不完全是由于私人资本回避这些领域，尽管这是政府在此领域设立国有企业的充分条件。从维持和提高经济竞争力的角度，基础设施领域所提供的商品和服务应该是在满足一定标准后价格尽量低的。但是在这些领域，由于技术上的特性，企业具有自然垄断的特征。私人资本一旦进入了，就会利用这种优势，来取得高额利润。也就是说，政府对这些领域必须进行管制的事实使这些行业的风险调整后的预期收收益很低。这才是私人资本回避的主要原因。进一步分析为什么政府要管制这些领域。形成垄断并不是政府进行干预的充分条件。全世界的邮政都是垄断，在美国和欧盟，民用飞机制造现在也是这样，而政府并不动用反垄断法去攻击这些现象。究其原因是因为基础设施和高技术领域对经济作用不一样。比如电力、煤气、自来水、污水处理等基础设施，如果听任它们充分发挥其垄断优势，那么社会生产的一个很大的份额将落入这些领域。但这些领域的产品和服务是无收入弹性的，而且本身也不会有太大的发展。其产品和服务品种单一，质量标准稳定。实际上，在西方，煤气、供水、电力标准在过去一百多年没有太大的变化。把社会增加值一个很大的份额交给这种没有发展前景的产业，从经济的持续发展来看显然不是有效率的。因此政府必须管制使之只能刚刚能够提供符合标准的产品和服务。当一国资本丰富时，在政府给予适当的优惠时，私人资本也可能愿意进入这些领域。比如美国，资本丰富，利率较低，因而私人资本在这些领域也占有很大的比例(一般超过60%)。相对而言资本稀缺的国家，如欧洲国家和其他发展中国家，往往由政府设立国有企业来提供产品和服务。邮政服务由政府提供是同样的道理。一封信函的运输价值是无法与其所承载的社会和个人价值相比的，家书抵万金，谁能说清这些关系呢?正是如此，按商业运作的企业会发现将一件信函送到其目的地的费用却无法通过商业途径回收时，它便会退出这个市场。的确，最初的通信就是按商业规则来进行的。但社会的发展表明，政府必须促进人们之间的交流。通信是一种不可缺少的公共产品，因而政府必须提供之。因此，大家看到信函的运输是政府垄断的，因为没有别的企业会进入这个领域，而包裹的运输却是竞争性的。
即使是在上述情况下，如果信息是对称的，那么政府也可以通过向私人资本提供足够的补贴来引诱之进入这些领域。然而我们却看到这是很难做到的。要提供足够的补贴，那么政府必须就企业所提供的服务(产品)的边际成本、质量和数量进行量化。考虑到这些企业行为的外部性，那么这种计算将更复杂。这样政府很难准确地估计出应支付给企业的补贴。在信息经济学中，委托代理问题研究在这种情况下如何使代理人说真话，但这仅是问题的一方面。考虑到这些领域的投资是专用性的，那一旦投资形成，便成为沉淀成本，投资者要撤出只能蒙受巨大损失。那么在私人资本和政府之间就形成一个二阶段动态博弈。第一阶段私人资本根据政府所承诺的优惠条件和所提出的要求作出投资决策，第二阶段政府根据私人资本的绩效作出对承诺的全部或部分兑现。已如博弈论告知的，在这种博弈中双方的行为将是动态不一致的。比如，给定投资者决定投资，那么由于许多与绩效评估和补贴估计相关的衡量指标难以被第三方所认知，那么政府就有动机通过宣布私人资本绩效不合格而削减对私人资本的补贴。只要补贴加上运营收入能抵消变动成本，私人资本就不得不继续生产。预期到这样的结果，私人资本就不会进入。因此，在诱使私人资本进入沉淀成本巨大的领域时，这种博弈的唯一均衡只能是私人资本不进入和政府不提供补贴，尽管投资者进入和政府提供补贴是帕累托最优的。
由于国有企业在何种条件下必须由政府设立来实现政府的经济目标是如此的重要，我们必须提出一个命题：
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