2018中国金属矿产对外投资的新进展及应对措施
摘要：随着中国经济的快速发展，金属矿产的供需矛盾日益尖锐，中国对国外金属矿产的依赖越来越强。在金属矿产资源领域充分利用两种资源、两个市场，鼓励企业走出去，通过海外投资获取金属矿产资源，是中国经济战略的必然选择。目前中国金属矿产海外投资出现了投资波动增长、占比超过能源投资、投资地域进一步集中、并购方式占主导地位、民营企业投资比例增加等新特点，同时也存在投资目标不明确、经验不足、抵御风险能力不强、国际竞争力偏弱、顺周期并购较多等问题。下一步应确立海外金属矿投资的总体战略；改革境外金属矿业投资管理体制；以一带一路为契机拓展金属矿产国际合作空间；鼓励企业规模化经营；公私结合；尊重国际金属矿企业投资规则，注重人文因素和社区建设等。关键词：金属矿产 对外投资 并购 管理体制
作者简介：高凌云，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。
金属矿业是国民经济发展的基础产业之一，在提供金属矿产资源和维持生产生活品质中有重要的作用。近年来，在金属矿产供给与需求缺口日益增大的形势下，不断探明新的金属矿产地是解决金属矿产需求增加的方法之一。但是，根据中国矿业联合会的研
*本文为2015-2016年度中国国际经济交流中心基金课题《十三五时期中国企业对外直接投资战略研究》、国家自然科学基金面上项目(71573271)阶段性成果。究，到2020年中国所需的45种主要矿产的供给状况基本划分为四类，分别为可以保证、基本保证、短缺、严重短缺。其中，可以保证的矿产共24种，包括煤、天然气、钨、钼、银、稀土、菱镁矿、萤石、耐火粘土、磷、重晶石、水泥灰岩、玻璃硅质原料、石膏、高岭土、石材、硅藻土、钠盐、芒硝、膨润土、石墨、石棉、滑石、硅灰石；基本保证的矿产有钛、硫2种；短缺的矿产有10种，包括石油、铀、铁、锰、铝土矿、锡、铅、镍、锑、金；严重短缺的矿产有9种，包括铬、铜、锌、钴、铂族元素、锶、钾、硼、金刚石。可以看出，短缺和严重短缺的大部分是金属矿。因此，在金属矿产资源领域充分利用两种资源、两个市场，鼓励企业走出去，通过海外投资获取金属矿产，是中国经济战略的必然选择。
一、中国金属矿产对外投资的发展与新变化
中国金属矿企业是走出去战略的第一批实践者。中国金属矿企业走出去迄今已超过30多年，大致可分为四个阶段：第一，20世纪80年代中期到90年代中期为考察起步阶段，这一阶段主要是摸索试探、积累经验、培养人才和熟悉国外的各类环境，走出去的方式以没有实质投资的考察类项目为主。第二，20世纪90年伐后期到2007年前后为初步投资阶段。之所以如此划分，是因为这一时期国内外金属矿企业都很不景气。在之前广泛探索的基础上，包括中钢集团、上海宝钢等大型国有企业，在全面开展国外项目的同时，逐步聚焦了一些项目进行实质投资。第三，2008-2011年为快速发展阶段。由于全球金融危机、欧洲债务危机和人民币升值预期强化等原因，中国金属矿企业走出去步伐加快。这一阶段的主要特点是，从投资主体看，除大型国有企业外，很多民营企业进入境外金属矿企业投资领域；同时，有很多跨行业企业进入金属矿企业领域。第四，2012年至今为矛盾凸显和转型发展阶段。前期诸多盲目和不理性的投资在大量投入后无法继续，金属矿企业面临一轮新的周期，投资处于一个新的节点，出现了一些新的变化，如投资波动增长、能源金属矿产投资占比上升、投资地域进一步集中、并购方式占主导地位、民营企业投资比例增加等特点。
（一）对外投资波动增长，但净额占比下降
近10多年，随着中国对金属矿产资源需求的快速增加和国际矿业市场的起伏，中国金属矿企业境外投资规模总体呈现波动上升趋势。从对外直接投资净额看，2003年中国金属矿企业对外投资净额仅为13.8亿美元，到2014年达165.5亿美元，增长近12倍。2013年最高达到了248.1亿美元，比2003年增长了近18倍。与之对应的是，金属矿企业对外投资净额在总投资净额中的占比呈逐步下降趋势，2003年和2006年金属矿企业所占的比重最高达到了48%，2014年只有15%（图1）。另外，在部分年份，如果金属矿企业在境外投资中遇有大额并购项目，该年度的投资额就会被拉高，如2009年中国五矿集团用17.5亿澳元收购澳大利亚02矿业公司、2013年栾川钼业以8.2亿美元收购力拓集团下属的北帕克斯铜金矿等。
近3年来，随着主要金属矿产品价格的持续下跌，整个金属矿业市场转冷，中国境外金属矿产勘查、矿山开发的热情也有所降温。此外，国家境外风险勘查基金的停止，也直接导致了境外矿产勘查投入的降低。从对外投资累计净额看，2003年中国金属矿企业对外投资累计净额为41.5亿美元，但到2014年已经达到了1237.3亿美元，相比2003年增长了29.8倍。与之对应的是，2006年金属矿企业对外投资累计净额占总投资累计净额的24%，到2014年这一比例下降到了17%（图2）。
（二）金属矿产投资超过了能源投资
2014年，中国企业境外能源投资出现大幅下滑，金属矿投资历史上第一次超过油气投资。2014年中国对外投资由2013年的248.1亿美元减少到165.5亿美元，同比减少55%（图3）；其中，境外油气并购投资由2013年的186.4亿美元减少到38. 67亿美元，大幅减少82%，金属矿产协议投资额由2013年的51.7亿美元增加到108.3亿美元，同比增加109. 6%（并购同比增加254. 84%）。这与2014年国际油气价格大幅走低、国内煤炭产能持续过剩和价格下跌幅度较大等有直接关系。同时，铜矿投资大幅增长，源于铜价相对稳定、未来预期乐观、短期价格调整引发抄底并购；铁矿石价格出现持续大幅调整，相关资产价值严重缩水，出现抄底机遇。
（三）投资地域集中
中国企业境外金属矿投资的主要目的地虽然分布广泛，在拉美、澳大利亚、加拿大、南部非洲、东北亚、东盟、西非等地均有项目，但主要集中在拉美、澳大利亚和南部非洲。其中，在拉美的投资持续增长，在南部非洲和澳大利亚的投资相对稳定；而在西非、加拿大、东盟的投资则呈现明显下降趋势。2014年，在拉美投资巨幅增长的主要原因是中国五矿并购拉斯邦巴斯(Las Bambas)铜矿，西非投资减少与对铁矿石投资减少有密切关系，加拿大、东盟投资减少则主要源于东道国政策、投资环境的变化。
（四）境外金属矿产投资中并购方式占主导地位
2012-2014年境外金属矿产投资总额呈现较大波动，其背后的原因是矿业并购金额的变化。近3年，金属矿产项目并购的金额在整个境外金属矿产投资额中所占的比重较大，居主导地位。随着包括铁矿石、铜矿、铝土矿等在内的大宗矿产价格的持续走低，境外矿业资产的估价变低，矿业并购机会增多，导致中国企业海外矿业资产并购活跃（图4）。
（五）民营企业投资增加
近年来，国有企业仍然为境外矿业投资的主力军，但民营企业在境外矿业投资中的力量不可小觑。剔除2014年五矿并购拉斯邦巴斯铜矿个案的影响，民营企业在境外矿业投资额几乎占据半壁以上江山。民营企业投资额由2013年的35.3亿美元增加到2014年的58. 42亿美元。此外，在国家境外风险勘查基金停止后，地勘单位出海的动力与能力明显减弱，海外矿业投资额从2012年的3. 64亿美元降到2014年o．72亿美元。
二、中国金属矿对外投资存在的问题
中国金属矿产资源海外投资之路并不是一帆风顺。按照国家发展与改革委员会的数据，2005-2014年中国金属矿业对外投资失败项目金额占比约为27%，仅次于能源行业。之所以出现如此局面，可能有以下原因。
（一）投资目标不明确
自2008年开始，大批中国金属矿企业到矿产资源丰富的国家（如澳大利亚、加拿大等国）进行投资，但是几年过去了，很多投资被长时间占用而无法收回。中国企业走出去的投资目的，是要产品包销还是矿山经营权，是要参与项目建设还是要资产的控制权，一直不是十分明确。中国企业投资海外金属矿产很大程度上具有人云亦云跟风而上的盲目性。（二）对外投资经验不足
第一，投资是一个复杂的系统过程，与其他类型海外投资相比，金属矿企业投资又具有投资周期长、投资金额高的特点，属于高风险投资行为。而中国金属矿企大多缺乏对外投资经验，对国外商业规则不熟悉，对东道国国情文化和法律等了解不足，缺乏理解和把握市场的能力，造成部分对外投资失败或运作艰难。第二，中国公司处理交叉文化的能力明显不足，在与外方公司接洽谈判的过程中不够国际化，对异国文化的处理能力不足也给中国企业进行海外矿业投资带来了不利影响。第三，投资之后资源整合和管理能力不足也成为中国公司在海外金属矿产投资过程中的一大难题。一些中资企业习惯与政府协商，但在很多国家，尤其是西半球的政府普遍是弱势政府，法律、工会、社区、公共监督组织、媒体的作用和影响非常大，政府能起到的作用远没有中国那么大。
（三）民营企业大多资金不充裕
金属矿产投资具有高风险、高投入、技术性强、周期长、难度较大等特点，对占据半壁江山的民营企业而言，在海外进行勘探开发和投资，由于没有雄厚的资金实力，根本无法承担各个开发环节中的风险。一旦投资失败将给企业带来巨大的损失，这无疑加重了部分企业到海外投资的恐惧心理。这导致与国外的跨国公司相比，中国实力较弱、缺乏资金的民营金属矿企业，在海外投资的规模一般都不是太大，获得的矿产资源量较少，收益能力也较低。同时，由于融资渠道狭窄，中国民营金属矿企业在承包海外工程贷款以及开具保函等方面存在困难，有时不得不放弃一些很好的项目。
（四）抵御投资风险的能力不强
海外金属矿企业投资是一项专业性强而且周期比较长的工作，在整个投资过程中会遇到各种各样的风险，同时处于不同开发阶段的项目面临的风险种类和大小也不同。但是，数年的金属矿企业繁荣使得中国企业普遍忽视了风险控制，想当然地将在国内开发的信心应用到境外金属矿业投资领域，对风险的认识程度不够、准备不足，企业不能因时因地根据自身情况灵活做出对策，上级主管部门或多或少又有一些官僚作风，这些都在很大程度上影响了企业抵御风险的能力。
（五）金属矿企业整体国际竞争力不强
国内金属矿企在资金实力、信息化管理能力、国际经营能力、抗风险能力等方面与国外大型金属矿企相比，仍存在不小的差距。与中国金属矿企竞争的跨国企业，大多具有多年经营历史，资金充足、管理及技术实力雄厚。例如在铁矿石方面，世界三大铁矿巨头生产了全球约1/3的铁矿、控制了全球约70%的铁矿石贸易。中国目前很难有金属矿企能与如此实力雄厚的矿企竞争。加上国内非大型国有金属矿企还存在融资难、融资成本高等问题，导致中国金属矿企业整体国际竞争力不强。
（六）国际化人才储备不足
一个企业或行业的发展状况与人力资源有很大关系，拥有高质量的人才会使这个企业乃至行业的寿命更长。中国金属矿企业走出去历史较短，普遍不太熟悉国外金属矿产资源勘查开发运作规则，缺少具有跨国经营能力的专业人才队伍，多数并购项目在整合过程中都遇到政治、经济和文化差异带来的障碍，这些障碍将最终影响境外投资项目的成败。
（七）顺周期并购较多
从2005年开始，受国际金属矿产品价格持续上涨的影响，中国金属矿企业走出去步伐加快，此时收购成本大大提高。而且由于国际上低成本的大型矿山多被西方跨国金属矿企业掌握，可供中国企业选择的资源质量普遍不高，加上来自印度、日本、韩国等资源消费国的竞争加剧，中国企业获得的优质项目不多。出于控制资源的目的，中国境外项目多数为成熟度普遍较低的项目，需要自主开发且由中方控股和管理，这类项目周期比较长，需要完全承担经营风险，加上中国企业国际化经验不足，导致学习成本较高，项目波折较多，风险难以掌控，面对周期波动十分脆弱。
（八）项目可行性判定标准与西方存在差异
中国企业由于进入海外金属矿投资市场的时间较短，对一些国际通用的勘探、投资标准不够熟悉，更多的还是凭借国内传统的标准，较为看重资源本身的条件，比如储量、金属矿石品位、开采条件等等。而海外投资者更看重长期投资收益，衡量的标准不仅仅是资源的质量，还包括一些收益指标，例如税息折旧及摊销前利润(EBITDA)、投资回收期、长期市场走势等等。还有一些中国企业到海外投资是随大流，盲目找矿，很少进行尽职调查或可行性研究，投资之后才发现资产存在各种问题，或者未能选对投资的最佳时机，出现由于金属市场价格下跌而造成资产大幅缩水，只能暂缓开发。
三、推动中国金属矿企业走出去的政策建议
中国金属矿企业对外投资除了上述问题之外，也面临相关政策和公司市值变化为境外投资提供的契机：国内产业结构调整为走出去提供了新的动力，资本市场在境外矿业投资中作用增强，境外开发成本下降，境外投资便利化程度不断加强，国企改革带来机会等。为了更好地解决现有问题，利用好中国的优势，推动中国金属矿企业走出去，建议采取以下措施。
（一）确立海外金属矿企业投资的总体战略
长期以来，西方发达国家都把资源安全放在对外贸易和对外交往的首位，高度重视海外矿产资源的勘探和开发。中国政府应进一步加强对这一领域的参与和介入，从国家经济安全的战略高度制定具体的长期发展计划并付诸实施。第一，中国政府应加强对外投资立法、境外风险管理和海外国有资产监管，制定专门负责资源行业的对外投资战略，鼓励和保护中国企业进行国际化经营的动力与利益。第二，政府可以组建专门机构，为本国企业的跨国经营提供技术、经济、外交等全方位的支持，并通过以合作求发展的战略，促使企业在海外互相合作、相互扶持，提高整体竞争能力。第三，积极开展金属矿产资源外交战略，与资源国建立良好的政府关系和合作关系，争取签订政府间的合作开发协议与贸易协议，并运用包括经济、外交手段在内的相关可行措施，加强政府间的高层往来，带动两国企业的往来，影响有关国家政府的资源政策。
（二）改革境外金属矿业投资管理体制，建立投资激励机制
金属矿企业需要更加雄厚的资本保障，政府可以通过融资补贴提供资金支持，或者采取出口信贷、贷款补贴与投资担保等措施直接参与项目融资，使中国企业在投资海外时有能力承担更大的风险。在投资管理方面，制定整个金属矿企业勘查、开发投资计划和安排项目时，应统筹兼顾上下游、国内外。在融资方面，应扩大进行跨国金属矿业勘探开发活动的公司的境外融资权限、对外担保权限，在其期限范围内的境外融资、对外担保活动由事前申报制改为事后登记备案制；必要时可考虑由相关银行为海外投资项目的境外融资提供担保。在外汇管理方面，可视海外矿产勘查开发项目的需要，大幅放宽投资额核准的门槛。在税收方面，要鼓励公司使用自有资金参与海外矿产的勘探开发，允许沉没的勘探投资列支抵扣税收；通过扩大综合抵免的适用范围和拓展税收饶让范围等方式消除国际双重征税。在矿产海外投资方面也要强调有退有进，对持续亏损的僵尸企业，要按照国家要求尽早关停；对没有可持续发展前景的、处在产能过剩行业的、不符合战略导向的亏损企业，也必须制定明确的处置方案；在战略重点业务，如铜、铅、锌等国内紧缺的基本金属资源开发等方面加大投入。
（三）以一带一路为契机，拓展金属矿产国际合作空间
一带一路区域成矿条件优良，覆盖了全球四大成矿域的10个重要成矿带，分别为冈瓦纳成矿区域（印度成矿区）、特提斯成矿域（地中海成矿带、西亚成矿带、喜马拉雅成矿带、中南半岛成矿带）、劳亚成矿域（欧洲成矿区、乌拉尔一蒙古成矿带及西伯利亚成矿区）、环太平洋成矿域（东亚成矿带及楚科奇一鄂霍茨克成矿带）。金属矿产种类齐全、资源丰富，具有很大的开发潜力。在全球金属矿业持续低迷的背景下，一带一路必将进一步拓展金属矿产国际合作的空间，为中国金属矿业对外投资发展带来新机遇。一带一路金属矿产资源合作，第一需要关注的是增强文化包容与合作意识，有的放矢地制定金属矿业投资政策。第二是在做好一带一路区域地质构造勘查工作的基础上，加快研究该区域的金属矿产资源赋存特征和分布规律，有效发挥地质勘查工作对走出去的先行和推动作用，引导和支持矿业企业勘查开发境外金属矿产资源，推动建立境外资源基地。同时，集成整合各类地质信息资源，统筹建立面向一带一路的地质基础数据库，加强信息资源积累与更新。建设和运行服务于一带一路的地质信息服务平台，组成地质调查数据服务网、全国地质资料信息网等网站群，实现互联互通、全球共享。第三是加强一带一路沿线金属矿业风险监测评价，搭建矿业合作的稳定平台。
（四）公私结合，走优势互补的联合之路
目前，国际上充斥着中国经济威胁论或中国资源掠夺论的舆论偏见，以国有企业作为对外金属矿产资源投资主体经常被国外认为是政府行为，易遭到东道国的抵制，面临较大的社会、政治风险。要想打消外国政府和民众的顾虑，就必须弱化国有企业的政府背景。第一，在投资过程中民营企业在前，淡化国家色彩，展现商业形象，同时强化企业自身的市场经济主体地位，切实落实企业对外投资自主权。政府背景较少的中国民营企业，相比拥有政府背景的国有企业，具有更为自主的投资灵活性，可规避更多的政策风险。它们大多依靠自有资金或融资进行海外矿产投资，使得项目所在国的戒心大大降低，海外投资的成功机率也大大增强。第二，将民营企业高效的机制与国有企业强大的政策、资金支持和管理背景相结合。随着项目的不断深入，后续开发矿产资源和管理经营等程序仍需耗资数以亿计，且金属矿产资源投资本身就有很多固有风险。因此，项目在进入实质性投产阶段，民营资本可根据产业链关系，通过兼并、收购或战略联盟等形式，与国有资本组建金属矿业集团公司，形成利益共同体，实现中国企业在金属矿产资源产业链上的纵深发展。
（五）鼓励企业规模化经营
国际资源开发属于一项技术工作，其开发不仅依赖技术水平还包括以技术为核心的综合实力。中国金属矿业的良性发展，需要金属矿企业之间的深入合作。在参与海外企业生产与经营的过程中，应鼓励那些有意在海外进行金属矿业投资并且有一定实力的企业之间兼并重组，以形成一批资金实力雄厚、技术领先的大型跨国公司；鼓励已经在海外投资的金属矿业企业与当地有实力的企业进行兼并重组，特别是工贸联合；鼓励中方资本、西方管理的模式，在这种模式下收购或与国际巨头合作投资成熟项目，并由外方具体运营，特点在于充分利用西方管理团队，开发风险小、见效快，能保证生产的运行，甚至马上可以得到矿产品且供应稳定。
（六）尊重国际金属矿企业投资规则，注重社区建设和人文因素
中国企业投资海外金属矿不仅要关注金属矿产的储量和矿区潜力，也必须认真研究和遵守国际规则，关心可持续发展、环保和人文等问题。第一，中国企业尤其是国有企业要学会与当地媒体和社区进行有效的沟通宣传，淡化投资项目的政治色彩；避免使用投资东道国民众不喜欢的口号，如为中国经济发展提供资源保障等；避免渲染国内各级政府或领导对企业的关心和支持；不要对外宣称中资银行可以提供低息贷款，以免外方误认为中国企业存在不公平竞争。第二，企业在获利的同时要特别注重环保和社区建设，要兼顾东道国的利益，促进所在社区的发展，树立共同开发、互利共赢的形象，争取做合格的本地化公司公民。采用先进的技术方法，合理开发利用矿产资源，严格实施矿山生态环境恢复治理，发展绿色矿业，避免开采过程中损坏植被、破坏地表结构等对环境有害的行为；加强社会责任的投入，主动采取资金援助、食物派发、房屋补修等手段帮助当地社区民众，建设与矿业发展相关的援助设施；聘用当地人员、搭建以本地员工为主的管理班子，促进跨国企业和东道国的良好互动，从而开启双赢模式。
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