2018进一步扩大我国石油流通市场开放研究
伴随着经济体制改革逐步推进和石油工业的快速发展，我国石油流通体制也经历了多次调整与变革。总体来说，石油流通管理经历了从高度集中的统一计划管理到逐步放松管制进行市场化改革的过程。同当前世界大多数国家的石油市场开放程度相比，上游环节的行政性垄断依然抑制着流通市场的发展活力，政府在价格形成机制中依然保持着主导作用。因此，仍需进一步深化改革，扩大开放，理清政府与市场的关系，促进石油流通业健康发展。一、石油流通市场开放历程及现状
石油是重要的战略资源，从计划经济时代起就作为国家管理的一类物资。因此，石油流通行业实际上经历了对内开放和对外开放两个历史阶段。
（一）对内开放阶段（1981-2004年）
尽管我国自2001年起就已正式加入WTO，但根据我国加入WTO的承诺，2004年12月11日，我国对外国资本进入成品油零售领域实行开放，允许外国资本在中国成品油市场建立加油站和其他类似的销售企业；2006年12月11日，开放了成品油批发、仓储和原油经营领域。因此，本文将2004年之前的发展情况统一计入对内开放阶段。
1．价格双轨制下的计划内管理与计划外市场开放并存阶段（19 81-19 93年）
20世纪80年代以前，中国对石油行业的管理体制是：对石油生产、勘探、研究费用、销售收入、贸易损失进行统收统支，国营石油公司负责生产、销售和贸易，国家石油流通完全实行内部计划调拨，原油和成品油均实行统购统销，价格由政府制定和调控，国家对石油流通没有经济学意义上的管制，生产成本、油品价格及国内外市场需求之间相互脱节， 计划色彩鲜明。
1981年，国务院办公厅转发国家能源委《关于协调组织石油部超产原油、成品油出口安排问题报告的通知》，允许将超出包干基数1亿吨的超产原油以国际油价出口或以计划内高价在国内销售，计划部分由国家定价，企业自销部分与用户协商定价，所得收入由石油工业部自己支配，与原油价格相适应，成品油也出现多种价格形式。由此，国内油价开始出现计划内平价和计划外高价并存的双轨制局面。双轨制下，石油企业有了自销权，石油流通领域真正出现了市场。除了中石油、中石化和中海油三大石油公司销售系统外，地方政府部门、集体部门、个体户等也成为石油流通主体，成品油炼制、批发零售市场基本处于开放的自由竞争状态。
2．价格并轨制下的集团垄断阶段（1994-2003年）
双轨制下，国内石油市场出现油价不合理以及油市秩序混乱等诸多问题，为此，国家出台了一系列文件，加强了对石油流通秩序的规范管理。
1994年，国务院批转《国家计委、国家经贸委关于改革原油、成品油流通体制意见的通知》，明确原油、成品油一律实行国家定价，结束了双轨制的价格局面，按照国家统一政策、统一价格、统一调拨、统一质量标准的原则，石化总公司销售公司负责成品油资源的地区平衡和品种调剂，石油天然气总公司销售公司和各地方炼油企业的销售机构，作为成品油销售的两个辅助渠道，也要按照上述四个统一的原则，从事销售经营活动。
1999年，国务院办公厅转发《国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》（国办发38号，以下简称38号文），明确规定国产原油和进口原油，不得自行销售，全部由国家统一配置。实行成品油集中批发，国内各炼油厂生产的成品油（汽油、煤油、柴油）要全部交由石油集团、石化集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。同时，要规范成品油零售管理，推行集中配送和连锁经营，提高成品油零售环节的组织化程度。
38号文颁布后，中国的原油和成品油流通体制发生了重大变化，市场格局演变为：原油和成品油油源以及批发权主要由两大集团公司所控制，终端零售环节相对放开。
2001年9月，国务院办公厅转发国家经贸委等五部门《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》，一是明确了严格成品油市场准入，进一步规范成品油市场秩序，成品油由石油集团、石化集团集中批发；二是明确了对新建加油站要严格控制，规范审批程序，且必须由石油集团、石化集团全资或控股建设，由此奠定了两大石油集团对石油批发、零售的全渠道控制地位。
总体上看，这一阶段，成品油的批发和零售权进一步向两大石油集团集中，市场格局开始由自由竞争向集团垄断方向转变，对流通主体和价格控制也成为中国石油流通管理的主要手段。
（二）对内对外协同开放阶段(2004年至今)
2004年以来，为了进一步推进石油市场有序开放，促进原油、成品油市场健康发展，我国先后制定出台了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》等相关政策，石油流通市场进入对内对外协同开放阶段。
2004年12月，商务部以部令的形式发布了《成品油市场管理暂行办法》 （以下简称《暂行办法》），对从事成品油批发、仓储和零售的企业提出了资质要求，包括稳定的供应渠道、适度的仓储规模、良好的运输能力和规范的安全保障要求等。《暂行办法》放开了成品油零售市场的准入限制，国内符合条件的经营者获得了从事相关业务的权利。
2006年12月，商务部以部令的形式公布了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》。两个办法明确了原油和成品油流通实行经营许可制度并列明市场准入条件，加入了与外商投资企业相关的条款。《原油市场管理办法》明确，从事原油销售和仓储的外商投资企业需提供《中华人民共和国外商投资企业批准证书》。《成品油市场管理办法》规定，同一外国投资者在中国境内从事成品油零售经营超过30座及以上加油站的（含投资建设加油站、控股和租赁站），销售来自多个供应商的不同种类和品牌的成品油的，不允许外方控股。两个办法的颁布，标志着中国石油流通市场实现了对内和对外开放。
2008年，国家发展改革委和商务部联合发布了《关于民营成品油企业经营有关问题的通知》，要求民营成品油企业规范经营成品油的批发和零售业务，确定了两大石油集团向民营成品油批发企业的供油价格。地方炼厂（具备批发资格的除外）所产成品油要严格执行交中石油、中石化两集团公司集中批发的规定。
2015年，国家发展改革委出台了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，其中明确，符合条件的用油企业在确定用油限额内可向商务部申请原油进口，但获准进口的原油仅限本企业符合条件的炼油装置自用，不得转售。
加入WTO以后，尽管我国石油流通市场对内、对外开放的力度不断加大，但历史形成的几大石油集团主导的市场格局没有根本改变。大型石油集团控制了原油生产、进口、炼化和批发等主要关键环节，石油流通市场仍有浓厚的垄断色彩。
二、石油流通市场开放水平评价
通过对主体和价格的管理，政府对石油流通体系保持了较强的控制力，市场结构高度集中，开放度和充分竞争程度与发达国家相比仍有较大差异。
（一）市场开放程度与发达国家仍有差距
从20世纪80年代开始，世界主要国家和地区石油产业纷纷开放，流通领域的市场准入限制逐步减少或彻底解除。例如，美国早在卡特政府时期就取消了对进口石油的配额管理和石油价格管制，加快了石油市场开放。法国实行开放的石油市场政策，符合条件的任何国家企业，都可以在法国开采石油、兴建炼油厂、建设加油站、从事油品批发和零售业务。日本在1996年废除《特定石油产品进口临时法》后，放开了对石油及产品的进口限制。韩国原油进口、油品进口、炼厂设置及油品销售各环节均允许韩国公民与外资自由进入。
我国在加入WTO后，颁布了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》等相关政策，名义上实现了石油流通市场的开放，但由于受制于上游环节行政垄断对油源的控制，导致流通市场开放尚不充分。
从对原油和成品油批发环节的影响看，由于拥有石油开采许可证的只有中石油、中石化、中海油和延长石油四家企业，其生产的原油大多交由其集团内部的炼化企业进行加工，所以原油流通市场有名无实。加工后的成品油也大多交由系统内部的批发企业销售。因此，批发业的准入限制虽已放开，但受制于上游环节的油源供给，大型企业集团依然在我国成品油批发领域占据主导地位。根据商务部的统计数字，截至2013年年底，国有资本在成品油批发领域仍占据75%的市场份额。
从对原油进口环节的影响看，目前我国原油进口权依旧实行许可经营模式，进口国营贸易实行自动进口许可管理，中石油下属的中国联合石油责任有限公司、中石化下属的中国国际石油化工联合总公司、中海油中石化联合国际贸易有限责任公司、中国中化集团、珠海振戎公司为原油进口国营贸易企业，这5家企业原油进口无配额限制。加入WTO后，我国逐步放开了非国营贸易的原油进口配额，且配额每年呈递增态势。但非国营贸易渠道进口的石油必须持有中石油或中石化的排产证明，即必须交由两大集团下属的炼厂加工，海关才给予放行，因此，即便获得进口权，企业也很难在国际市场自行采购、进口原油。2015年，国家发改委下发《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，这一政策虽然放宽了地方炼油企业用油条件，但仅限自用，其所进口的原油不能进入流通领域。
上述分析表明，上游环节的行政干预直接导致下游流通市场无法真正实现对内对外开放，从开放度上比较，我国与发达国家仍有差距。
（二）政府对价格形成的干预度仍然较高
近年来各国政府对价格的干预逐步减少，主要由各国的市场主体根据市场供需情况自发调节价格，国际市场原油价格是各国石油产品价格调整的主要依据，市场化定价成为当前各国石油流通领域发展的共同特点。而我国政府在石油流通价格管理上依然有较强的主导作用。
一是从定价主体看（见表1、表2），从计划经济时代起，政府一直是我国石油产品的定价主体。2016年，《石油价格管理办法》出台，明确了原油价格实行市场调节价，成品油价格继续采取政府指定价和政府指导价并行的方式。石油产品价格的定价体系由完全政府主导向有限度的市场化定价转型，但政府依然在价格形成机制中起主导作用，尤其是成品油价格。
二是从调控区间看，自1998年起，国家规定了汽油、柴油（标准品）零售中准价格，允许两大集团在上下5%的幅度内制定具体零售价格。2001年，国家将浮动幅度由上下5%扩大为上下8%。2008年《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》明确，对汽、柴油零售实行最高零售价格，最高零售价格由出厂价格和流通环节差价构成；汽、柴油批发实行最高批发价格。2016年《石油价格管理办法》进一步明确了成品油供应价格、批发价格和零售价格的调整空间。汽、柴油最高零售价格以国际市场原油价格为基础，考虑国内平均加工成本、税金、合理流通环节费用和适当利润确定。成品油零售企业可在不超过政府规定的汽、柴油最高零售价格的前提下，自主制定具体零售价格。成品油批零价差被控制在一定范围内。
从近年来对石油产品价格管理方式的变化看，一方面与国际接轨的程度更加紧密，反映出我国石油流通市场的开放度有所提升；另一方面，政府依然在产品定价方面保持较高的控制力，企业自主调整的空间有限，某种程度上削弱了价格对市场供求的调剂能力，影响了流通引导生产、促进消费作用的充分发挥。
三、进一步扩大石油流通市场开放的几点思考
从发达国家的经验看，石油流通市场的扩大开放、充分竞争将是必然趋势，也是未来我国石油流通体制改革的重点内容。因此，应加快转变政府职能，更好地发挥政府作用，注重客观性和可操作性，真正使市场在资源配置中起决定性作用，进一步扩大石油市场的对内对外开放。
（一）把打破垄断局面作为扩大石油流通市场开放的重要路径
国内石油市场的高度垄断性质，决定了市场竞争必然是不充分的。国际石油市场资源丰富，扩大开放是中国充分利用国际市场，获得石油资源的重要途径，也是保障中国石油供应安全的重要手段。因此，未来应统筹考虑石油进口、炼化环节的市场开放问题，明确准入标准，完善监管办法，创造条件促进各类主体平等竞争。加强炼油厂的资质管理，取消海关需两大集团排产证明才能放行、铁路部门才能安排运输等相关规定，允许符合标准的企业加工进口原油，准许符合条件的企业从事进口石油经销，扩大油源供给渠道，真正实现石油流通市场主体多元化，充分利用国际市场和国际资源，促进我国石油产业健康发展。
（二）把构建多元化市场体系作为扩大石油流通市场开放的重要目标
国际石油贸易交易方式多样、交易主体多元，中国应在借鉴国际经验的基础上，加强国内现货交易市场管理，逐步推进期货市场建设，形成现货、远期、期货相结合的多层次市场体系。一方面，要加强石油现货交易平台管理，明确和完善其功能，推动其稳妥开展石油现货中远期交易。另一方面，要积极发展原油期货市场，稳妥发展石油衍生品市场，提高在国际石油市场中的地位和话语权。此外，应允许国外的石油公司和机构投资者参与国内石油期货市场交易，加快培养期货交易方面的人才。推动国内企业参与国际原油期货交易，熟悉国际原油期货交易规则，深度融合国际国内原油期货市场，实现规则对接，切实建立开放的石油流通市场体系。
[版权归原杂志和作者所有，摘录自《国际贸易》，仅供学习参考]
（三）把政府职能转变作为扩大石油流通市场开放的重要手段
应根据石油流通的实际情况，坚持问题导向，以市场化改革为基本取向，对石油流通实行放、管、服结合，厘清政府与市场在石油流通管理中的责任边界，既能够真正使市场在石油资源配置中起决定性作用，又能够有效防止市场失灵，充分发挥政府宏观调控的作用。一方面要充分发挥市场决定性作用，扩大石油流通市场准入，加大简政放权力度，深化石油流通的行政审批改革，提高石油流通效率。放开价格管理，由政府直接制定价格向间接调控价格转变，灵活运用税收等手段，调控供需保持市场稳定。另一方面，要将政府职能的重点转向石油流通的事中事后监管方面，加强对石油流通市场日常监测预警和行业秩序管理，对违反石油流通领域相关法律法规的经营行为给予惩罚，逐步建立健全石油储备体系，保障供给安全。
（四）把完善法律体系作为扩大石油流通市场开放的重要保障
加快完善石油流通行业的监管体制，逐步改变依据部门文件的行政管理方式，形成依法监管的监管体系。清理现有的规章制度，修改或废止与扩大石油流通市场相矛盾的政策。尽快制定出台《石油法》，明确包括石油生产、运输、储备、销售等各环节的全行业法律规范。完善《反垄断法》等相关法律，打破行业垄断，维护公平竞争，加强对石油流通市场秩序的管理，规范企业经营行为。加强石油流通执法体系建设，增强执法效力，营造良好的法治化营商环境。
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