2018完善我国反垄断政策评估的对策建议
反垄断政策评估是反垄断机构政策过程不可或缺的关键环节，是推动反垄断机构决策科学化规范化的重要手段，也是提升决策透明度增进社会共识的重要工具。自《反垄断法》2008年正式实施以来，我国反垄断案件快速增长，执法水平显著提升，已成为全球三大反垄断司法审查管辖区之一。然而，反垄断机构决策的科学性、合理性和透明度，特别是部分反垄断案件缺乏充足可靠的评估证据，造成了各界对我国反垄断政策的诸多质疑。因此，如何认识和处理反垄断政策评估，既回应社会质疑和关切，又提高政策质量和效能，是摆在我国反垄断理论界和实务界的一个现实而紧迫的问题。 一、科学规范的反垄断政策评估具有重要现实意义 保护公共利益的重要途径。公共利益是反垄断法产生的思想基础，然而，反垄断法语境中的公共利益是一个比较模糊的概念，在具体案例中，公共利益的含义相当广泛，包括维护公平竞争秩序、提高经济效率、保护消费者利益、促进经济健康发展等。由于反垄断具有专业性、复杂性和动态性特点，公共利益的内容认定和范围界定比较困难，并且也很难准确判断反垄断政策对市场竞争以及公共利益的具体影响，从而造成反垄断机构自由裁量空间较大。如果没有公正、透明和可操作的程序，没有进行科学规范的政策评估，反垄断机构很可能错误认定公共利益的范围，误判其决策对公共利益和竞争秩序的影响，进而滥用自由裁量权。实践中，发达国家反垄断机构均成立专门的政策分析部门、聘用经济学家、法学家等专家或咨询外部专家，来加强对其决策效果进行科学评估，以保证其决策真正做到维护公共利益。 平衡成本效益的重要手段。著名反垄断法学者、法官理查德波斯纳曾指出，反托拉斯政策的健全不但依赖于法律的规则，还依赖于执法机制。只有好的规则是不够的，还必须有执法的机制保证法律以合理的成本获得合理程度的遵守。反托拉斯法的正义本来就是一种极昂贵的正义，属于政治奢侈品。反垄断执法是一项代价昂贵、成本巨大的活动，辨析企业是否违反反垄断法及其市场竞争和公共利益的影响，需要大量的数据和证据支持，反垄断机构获取这些数据和证据往往需要花费大量的人力、物力和财力，简言之，反垄断政策需要花费纳税人的钱，因而，准确评估反垄断政策效应，避免决策失误，提高决策科学化水平，显得尤为重要。各国反垄断机构的资源都是有限的，且多是要向纳税人负责并接受社会监督，降低执法和决策成本是其必须面对的现实问题。建立完善的政策评估程序，运用科学方法进行政策效应评估，是完善反垄断机构决策过程和结果，有效降低决策失误和执法成本，节约沟通成本，增进社会共识，实现反垄断政策目标的重要手段。 权力监督制衡的有效形式。反垄断机构决策涉及主体众多，利益关系复杂，不仅涉及反垄断机构与被执法对象之间的利益关系，还涉及与消费者、行业内企业、上下游企业等第三方的利益和社会公共利益。由于反垄断法的原则性和抽象性，赋予了执法机构较大的自由裁量权，如果没有相应的权力监督约束机制，势必可能造成反垄断机构运用公权来侵害私人和公共利益。加强对反垄断政策实施效果进行全面评估，将政策评估结果纳入决策流程并加以公开，可以便于社会监督，有效防范反垄断机构滥用职权，提高反垄断机构决策质量。成熟市场经济国家普遍将反垄断政策评估作为提高政府反垄断政策效能，加强权力监督的抓手。例如，美国政府1993年出台了《政府绩效与结果法案》，来推动反垄断执法机构在内的政府部门加强对政策效应进行评估。 正当法律程序的应有之义。以维护自由公平竞争秩序和经济发展活力为己任的反垄断法是各国发展市场经济所不可缺少的，是现代经济法的核心。而合理正当的法律程序是推动法治国家建设和国家治理的重要动力，无论是司法机构还是行政机构在执法过程中均必须依据法定正当程序。准确的评估政策实施效果，是反垄断法司法和执法程序的必然要求，是反垄断机构依法律程序执法的重要表现，是反垄断机构科学决策的基础。反垄断政策对当事企业、竞争对手、供应商、消费者等相关利益主体以及市场竞争格局、就业机会、经济运行效率等均产生重要影响，运用科学评估手段和工具，对反垄断政策效果进行分析研究，有助于反垄断机构科学决策。无论是美国还是欧盟国家，反垄断机构均将反垄断法实施效应评估纳入到法律程序或决策程序中，使其成为法律程序的必备要件，以避免和减少决策失误对市场竞争和相关利益主体的侵害。 二、我国反垄断政策评估面临一些突出问题 开展反垄断政策评估的资源储备不足。准确专业的政策评估有助于反垄断机构做出科学的决策，增强其权威性和公信力，然而，当政策评估结果对其不利时，则往往会把其推到风口浪尖的位置。反垄断政策评估专业性强、难度大、复杂性高，现实中，限于我国反垄断机构成立时间短，反垄断政策评估学科发展晚，反垄断政策评估的人力、物力和财力不足，使得我反垄断政策评估开展相对困难。 反垄断政策评估方法更新相对滞后。只有借助科学的反垄断政策评估标准和方法，反垄断机构才能准确把握其决策和执法所取得的实际效果及产生的真实影响。欧美反垄断机构在反垄断实践过程，逐渐发展出了比较成熟的评估反垄断政策效应和市场竞争状况的诸多量化方法和技术，有效地提升了其政策评估结果的准确性和可靠性，为执法提供了重要参考。与欧美发达国家相比，在我国，无论是反垄断执法还是反垄断政策评估均属于崭新的事业，我国掌握科学的反垄断政策评估标准和方法的专业人才严重缺乏，政策制定者在决策和政策实施过程中，对反垄断政策的效果评估，往往以价值判断替代事实判断，多停留在定性分析和简单定量分析上，较少运用现代量化分析技术来进行准确评估的，评估方法缺陷在一定程度上影响反垄断政策评估结果的可靠性和可信度，制约反垄断机构决策的科学性规范性。 未形成多方参与反垄断政策评估的格局。政策评估主体包括官方政策评估组织和非官方政策评估组织。我国反垄断机构内部没有成立专门的政策评估部门，且上级主管部门也很少对反垄断机构决策和执法效果开展评估。尽管反垄断机构执法时，通常会咨询外部专家、行业协会以及部分研究机构的评估意见，但这些主体多受制于前者，处于从属位置，所做的评估多是对前者决策可行性的注解和附注，评估结果难以满足客观性、公平公正和独立性等政策评估基本原则。非官方政策评估机构如学界和第三方独立政策评估组织由于缺乏可靠真实权威的评估信息和数据获取渠道，难以真正参与并实施反垄断政策评估。此外，无论是反垄断执法机构还是其他评估主体都很少对政策执行效果进行全流程的评估。三、多措并举加强反垄断政策评估，提高反垄断政策效能
加强评估制度建设，推动反垄断政策评估规范化制度化。国际经验表明，反垄断政策评估比较规范的国家都制定和出台了相关法律、规章和制度，对反垄断评估的主体、内容、标准、方式和程序进行规定，保证了反垄断政策评估的科学性、规范性、自觉性和法制化。美国政府分别于1993年和2011年制定的《政府绩效与结果法案》和《政府绩效与结果现代化法案》，为包括反垄断政策在内的政策评估提供了明确框架。韩国政府先后于2001年和2006年通过了《政策评估框架法》和《政府业务评估基本法》将反垄断政策等纳入到统一的政策绩效评估框架，建立起了全面的绩效评估制度。因此，要使反垄断政策评估工作真正地成为我国反垄断政策过程的一部分，实现反垄断政策评估常态化，必须加强评估制度建设，建立规范化法制化的反垄断政策评估制度保障体系。
加强评估方法学习，推动反垄断政策评估全面系统化。反垄断属于专家治理领域，反垄断政策效应评估是一项专业性强和技能要求高的工作，评估者应认真学习现代反垄断政策评估技术，并依据我国具体情况，灵活选择和综合运用各类评估方法和技术，准确把握其适用条件和范围，提高反垄断政策评估结论的可信度。构建科学完备的反垄断政策评估体系，强化对反垄断政策事前评估，对决策的必要性、合法性、可行性、何种措施更为有效以及政策实际效果进行事前、事中和事后全流程评估。
培育独立政策评估机构，完善反垄断政策评估组织体系。加快反垄断政策评估专业人才队伍建设，提高反垄断政策评估人才的专业素质和综合能力。加快在反垄断机构内部及上级主管部门组建专门的政策分析评估部门。通过政府购买服务、政企和政校合作等方式，大力培育独立的第三方反垄断政策评估机构。加强政府、专家和公众多方参与，构建反垄断政策评估官方机构与非官方机构有效参与和互动的体制机制，拓展公共参与反垄断政策评估的渠道。
加强专业队伍建设，营造重视反垄断政策评估的良好氛围。首先，深化对反垄断政策评估的认识，加强专业人才培养，尽快形成一批精通评估的人才队伍。其次，坚持政策评估的客观性、公正性和独立性原则，鼓励反垄断机构将政策评估视为提升政策质量和效能、增进共识的重要工具，正视评估的批判和监督功能，着力营造重视反垄断政策评估的良好环境。
〔本文系国家自然科学基金青年项目递增阶梯定价的政策评估与优化设计研究（项目编号：71603218）阶段性成果〕
（王磊，1983年生，国家发改委市场与价格研究所。研究方向：规制与竞争）出处：中国经贸导刊作者：王磊
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