2018我国出口退税多元政策目标的内在矛盾与选择
摘要院我国出口退税政策自上世纪50 年代实施以来，政策目标逐渐多元化，已成为我国宏观经济调整的重要工具之一。然而随着全球经济一体化程度的加深，我国出口退税屡遭贸易伙伴国的调查与指责，政策效果广受争议。我国出口退税应如何调整，多元目标该如何协调问题显得尤为重要。本文以我国出口退税的历次调整出发，分析了出口退税多元目标间的内在矛盾，并在最后提出了政策建议。关键词院出口退税；多元目标；内在矛盾
出口退税是出口商品退免税的简称，是指全部（或部分）退还出口货物在国内生产流通过程中缴纳的间接税，使国内出口商品以不含税（或部分含税）的价格进入国际市场的税收制度。出口退税制度可以防止国际间重复征税，减少贸易摩擦，体现了WTO 非歧视性待遇原则、促进公平竞争和公平贸易原则和降低市场准入条件原则，是国际通行的做法。然而，我国的出口退税政策却屡遭贸易争端发起国的调查与指责，被认为是提供出口补贴、变相贬值的工具；出口退税的频繁调整、多元政策目标也引发了各方争议。
一、我国出口退税政策目标调整的发展过程
我国出口退税制度最早可追溯到50 年代，一开始就有对出口货物退还已缴纳货物税的规定，之后我国出口退税制度经历了1957年废止、1966 年再次实施、1973 年再次废止的波折。1950年-1985年这段时间，我国出口退税的实施一直处于断断续续的试验阶段，出口退税政策尚未成型，政策实施很不稳定。
改革开放后，1985年，国务院《关于对出口产品征、退产品税或增值税的规定》的发布，标志着我国出口退税制度的正式确立，最初出口退税的政策目标可以概括为鼓励企业出口创汇、增加国家外汇储备。但此时，与出口退税政策相适应的税收体制尚未建立，1994年，我国进行了税收制度重大改革，增值税成为主要税种，出口退税实行应退尽退的中性原则，即坚持征多少，退多少，未征不退和彻底退税，平均出口退税率达16.13%，并完全由中央财政负担。
该政策极大的推动了我国对外贸易的发展，1994-1995年，我国出口商品总额增长率分别为32%和23%。但对外贸易快速增长的同时，巨额的出口退税给财政造成了重大负担，1994年当年出口退税总额达450.2亿元。为了减轻中央财政的退税压力，1995-1996 年我国多次下调出口退税率，并规定了年退税指标额度，超过指标部分结转下年度退税，1996年我国综合退税率一度下降至8.29%。
1998-1999年，受亚洲金融危机的影响，外部经济环境迅速下滑，我国政府坚持承诺人民币不贬值，在亚洲其他国家货币纷纷贬值的情况下，我国出口商品的国际竞争优势下降。在外部需求羸弱和我国产品竞争力下降的双重影响下，我国外贸出口增速大幅下滑，对此，为缓解金融危机的不利影响，国家先后8 次上调了出口商品退税率，促进出口贸易持续发展；1998年，我国综合出口退税率上调至15.11%，但另一方面，中央财政负担再次加重，从2001 年起全国出现大面积欠退税问题。进入21世纪后，一方面外部经济环境逐步恢复，另一方面中国正式加入WTO的影响，我国出口贸易呈现爆发式增长，贸易顺差不断加大，贸易摩擦增多。伴随着对外贸易迅速发展，巨额外汇占款问题和中央财政欠退税问题逐渐成为宏观政策调控的阻碍。
2004年开始，出口退税的政策目标开始转变，自1994 年开始出口退税的中性原则逐步转变为结构性差别退税的非中性原则。
2003年10月，财政部、国家税务总局联合发布《关于调整出口货物退税率的通知》，公告自2004 年1 月1日起对出口退税政策进行结构性调整，根据出口货物的不同退税率调节为17%、13%、11%、8%和5%五个档次，对国家鼓励出口的产品比如高新技术产品、农产品退税率不降或少降，对一般出口产品的退税率适当降低，部分取消国家限制出口产品和一些资源性产品的退税，综合出口退税率下降至12.16%。并与2005、2007年分别多次结构性下调了出口退税率。与此同时，2004年还进行了出口退税负担制度进行了改革，从原先的中央财政全部负担，改为与地方按比例分担。自2004年开始的出口退税率调整，从统一的出口退税率转变为差异性结构化的出口退税，政策目标也逐步转变为：改善和提高出口退税的使用效率，优化出口商品产业结构，抑制高污染、高消耗、资源型产业的出口和发展，鼓励高新技术、新能源产业的发展。另一方面，自2001年以来，我国对外贸易顺差的快速增长，也遭致了各类反补贴、反倾销调查，国际贸易纠纷和摩擦不断，适当降低部分易引起贸易摩擦商品的出口退税率也成为出口退税调整的一个方向。
2008年下半年开始，美国次贷危机波及全球。人民币汇率仍保持坚挺的背景下，为促进对外贸易稳定和复苏，缓解全球经济危机给国内企业带来的压力，保障经济增长和就业，2008-2009年，我国先后7次上调出口退税率。随着外部环境逐步稳定，产业结构调整重新成为我国出口退税政策的主要目标，继续促进出口产品结构升级，推动产业结构优化。2010年7月，我国取消了部分钢材、有色金属、农药等406种产品的出口退税，主要抑制两高一资产品出口。2014年底，提高部分高附加值产品退税率，取消含硼钢出口退税。2014年-2015年，就航天发射、影视等服务出口实施增值税免征免退。同时，出口退税负担机制进一步完善，2015年起出口退税由中央全部负担，地方财政按2014 负担的基数，定额上解中央。
综上所述，由于出口退税的国际通行性、宏观调节功能、实施灵活便利等优点，我国出口退税政策在历史上逐渐被赋予贸易促进、产业调整、应对贸易摩擦、汇率互补手段等多项政策目标，已成为我国政府一项重要的宏观调控工具。
二、我国出口退税政策目标选择中的内在矛盾
（一）出口退税多元政策目标间的关系分析
通过上述对出口退税演变历程的回顾，我们总结了我国出口退税政策历次调整的主要目标：贸易促进、产业结构调整、应对贸易摩擦、汇率互补手段以及财政支付限制。在此基础上，进一步分析了不同情形下，我国出口退税多元目标的内在关系。
首先，贸易促进和产业结构调整这两个政策目标的是出口退税多元目标的核心。贸易促进作用是我国出口退税的最初目标，也是基础目标，是选择其他各政策目标的前提条件。这两个核心目标又根据经济环境不同，搭配使用：当对外贸易发展过热时，强化产业调整弱化贸易促进，而对外贸易遇阻时，强化贸易促进弱化产业调整。1985-2004 年时期，出口退税政策均是围绕出口贸易增长的目标指定的。在两次在危机期间，当国民经济受到外部冲击时，贸易促进也是最优先选择政策目标。而2004 年以来的历次出口退税调整，对于不鼓励出口的两高一资产品屡次下调甚至取消退税，而高附加值、高技术产品则持续鼓励。这与我国产业结构调整目标一致。
其次，应对贸易摩擦、汇率互补手段是出口退税的次要政策目标。应对贸易摩擦方面：在产业调整目标为主的时期，主要采取下调退税，缓和摩擦；而在贸易促进目标为主的时期，主要采取上调退税，保护国内产业。出口退税作为汇率的互补手段，主要与贸易促进的目标相协调。主要表现在金融危机时期，我国维持汇率政策稳定，提高出口退税率以刺激外贸增长，部分替代了汇率功能。最后，财政支付能力是出口退税政策执行的限制条件，一旦出口退税额的增长超出了财政的相对支付能力，势必会出现退税率的回调。
（二）产业结构调整与贸易促进的矛盾
近年来，我国出口退税的长期目标主要表现为国家的产业结构调整。贸易促进主要表现为应对金融危机期间的退税率暂时上调。从出口退税政策对产业结构调整的作用路径上看，退税率调整直接影响的是出口商品结构，间接影响产品所属产业。我国出口商品结构仍面临着低端锁定，技术含量较低的问题。在该目标的驱使下，出口退税需要逐步下调和取消我国出口商品中较低端、低附加值、资源性的产品。而一旦出现贸易增速下滑，贸易促进成为首要目标。由于高技术、高附加值产品原本已享受了较高的出口退税，仅提高此类产品就很难达到保增长的目标；而上调较低端、低附加值商品的出口退税则会造成政策的反复。这就说明贸易促进与产业结构调整目标之间存在矛盾。
笔者总结发现，出口退税率的前后反复调整主要出现在纺织服装、轻工、钢铁、有色金属、石化等行业。以纺织服装行业为例，由于出口附加值较低，纺织服装并不是我国产业结构升级所鼓励的行业；但同时作为我国出口贸易的传统优势行业，往往是贸易促进政策的实施对象。1995 年我国纺织品服装出口退税率从13%下调至10%；并随后在1996 年下调至6%。
而1998年，出于应对金融危机的短期目标需要，纺织品服装出口退税率重新上调至11%；1999 年1月进一步上调至13%；同年7 月纺织品退税率上调至15%，服装退税率上调至17%；2001 年更是将棉纱、棉布、棉制产品出口退税率由15%也上调至17%。危机影响过后，纺织服装产品出口退税率重新下调：2004 年1 月1 日起，纺织品、服装出口退税率由15%、17%下调至13%。2006-2007 年，纺织品、服装出口退税率由13%下调至11%。2008 年受金融危机影响，外贸出口下滑，纺织业服装出口退税率由11％提高到13％。后危机时代，纺织服装出口的持续低迷，2009-2014 年出口同比增速分别为-10%、24%、21%、2%、11%、5.6%。
在此期间，纺织服装出口退税率多次上调。至2015年，部分纺织服装产品出口退税已提升至17%，实现足额退税。可见，对于纺织服装业而言，出口退税以贸易促进为目标与以产业调整为目标的调整方向不同，出口退税政策前后反复。
（三）相机抉择与贸易摩擦的矛盾
出口退税制度作为国际惯例，本身是建立在中性原则上，为避免双重课税而建立的。根据WTO《补贴和反补贴协议》的规定，出口退税额只要不超过已征或应征的间接税，就不是出口补贴，因此我国出口退税制度本身是完全符合规定的，本不应引发贸易摩擦。
但我国的出口退税通过相机抉择、差别化退税的方式，势必造成退税率的频繁调整，并成为贸易摩擦的诱因。以贸易促进为目标时，出口退税上调形成的短期价格优势易引发贸易伙伴国国内厂商的不满；以产业结构调整为目标的差别化的退税率调整，易引导生产从退税率下调的产品向同类未下调的产品转移，将导致该替代产品出口量大增，从而引发该替代产品的贸易摩擦。
2007 年，6 家美国焊接标准钢管生产商和美国钢铁工人联合会针对中国钢管共同提出双反申诉，在申诉书中认为：该出口退税措施是随意的、额外的，中国政府以此为其出口产品赢得了优势。2008年，加拿大对华无缝钢制油气套管双反案中，申诉方认为油气套管13%的出口退税，远高于其他钢铁产品5%的出口退税水平。2007 年美国对华环状焊接碳素钢管双反案的美方调查中也提到：中国政府通过对热轧带钢及其他焊接管线管产品征收15%的出口税，而对出口的环形碳素管线管给予13%的出口退税，来鼓励环形碳素管线管产品的出口。可见，频繁调整、差别化的出口退税政策，易造成贸易伙伴对我国出口退税政策不透明、随意性、产业补贴性质的认识，不利于对外贸易的长期发展。
（四）政府宏观调控与企业微观决策的矛盾
在以上的分析中，我们更多是站在政府的角度来思考出口退税的宏观调控目标。然而，生产出口的实际参与者企业，才是政策目标是否能够达到的实现主体。通过分析我们发现，政府的出口退税调整的宏观调控目标与企业的微观决策之间也是存在矛盾的，政府所关注的标对应的经济数据向好，贸易摩擦减少，而对于微观企业来说，关心是企业利润，如何在调整后实现更多利润。政府与企业之间的信息不对称，可能造成对市场信号的错误认识。
典型的例子是15 年含硼钢材的案例。我国普通钢材出口退税已基本取消，而出口特殊合金钢材产品仍可享有相应优惠政策，退税率在5%-13%，其中就包括含硼钢材。国内钢铁产能过剩的背景下，钢企通过在普钢中加入最低限度的硼元素（0.0008%）以达到合金钢要求从而获取退税。2014钢铁出口大幅增长创出新高，而当年1-11 月，含硼的棒材、线材、中板、分别占其大类品种出口的72.2% 、90.5% 和76.9%，对普通钢材替代效应明显。
国际市场反倾销压力及政府对低端钢材出口的不鼓励，最终促成了2015年1月1日起，含硼钢材的出口退税取消。但这并不意味着替代生产的结束，钢企纷纷研究添加新的元素(例如铬)以继续获得退税优惠。2015年全年，含硼合金钢材出口746.5 万吨，同比下降75.2%；而其他合金钢材出口4211.6万吨，同比增长587.2%。政府的政策目标与企业的生产决策相去甚远。
三、完善我国出口退税制度的政策建议
（一）出口退税应放弃短期、频繁的税率调整方式
在上文的分析中，我们发现，出口退税政策的频繁调整、短期税率的来回调整可能在短期对我国进出口贸易具有刺激作用，却并不利于我国对外贸易的长期发展。事实上，我们通过分析发现，出口退税短期、频繁的调整方式易引发贸易摩擦增加、企业过短期逐利、资源配置扭曲等问题。而长期、稳定的出口退税政策，一方面有利于企业明确政策意图，从而将企业的生产调整与规划更多地着眼于产业升级与长远利益，有利于政策目标的实现；另一方面稳定的出口退税政策也有利于提高贸易伙伴对我国政策的信任度，从而改善我国对外贸易环境，在长期增强我国外贸竞争力。因此，我们建议出口退税政策应放弃短期、频繁的税率调整方式，在不断完善中走向稳定，在长期中促进我国产业与外贸实力的提升。
(二) 出口退税应有利于促进产品结构升级
出口退税的应以出口商品结构升级、国家产业结构优化为长期政策目标。一方面出口退税多个目标之间存在内在矛盾，不利于政策的持续性与稳定性。另一方面，根据丁伯根法则，多元目标的出口退税难免与其他政策产生不协调问题，从而影响政策有效性。由于我国出口商品低端锁定、产业结构失衡的现状，促进外贸结构升级，并进一步促进国内产业结构的升级应为我国贸易政策的主要目标之一。因此，现阶段出口退税仍应实施差别化退税率制度，以较低退税或取消退税抑制两高一资产业产品，而对于高技术、高附加值、新型环保的产品出口应尽量实施足额退税。同时，也应注意差别化的税率类目不宜过细，税率调节趋于长期，以减少企业短期逐利行为。
（三）我国出口退税应致力于促进出口贸易从量向质的转变
在新的国内国际经济形势下，我国对外贸易需要完成从贸易额增长到生产率提高的转变，从以低价取胜的战略到国际竞争力提高的转变。基于此，出口退税政策应注重防范出口盲目扩张，从传统的以提高退税来换取出口商品价格比较优势，转变为从产业升级、长期发展角度引导出口企业，改善贸易环境，换取企业的产品优势、技术优势、服务优势和市场优势。
（四）我国出口退税政策应逐步与国际接轨
目前法国、英国、意大利等国均实施出口商品零税率的足额退税，主要作为各国在WTO 原则下，降低贸易壁垒、避免双重征税的国际惯例。随着我国汇率、财政、货币、产业等政策工具的不断完善和灵活应用，最终出口退税要逐步向中性原则靠拢，从而逐步实现出口退税从政策向制度转变。我国作为WTO 的成员之一，国际分工体系的重要一环，完善稳定的出口退税制度将接轨国际，将为我国深化国际贸易合作，产业国际化、构建全方位开放新格局搭建桥梁。
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