2018全球化视角下中国粮食贸易格局与国家粮食安全
中国确立了谷物基本自给、口粮绝对安全为主要目标的新粮食安全战略。近几年，中国粮食形势正在发生极其复杂的变化。受国内粮食支持政策影响，国内粮食市场价格总体保持高位运行态势，但国内外差价逐步增大给中国粮食进口带来很大压力，国内粮食继续丰收，但粮食进口规模不断扩大，粮食进口对国内粮食生产和国家粮食安全保障的冲击不断显现。如果不深化认识中国粮食形势正在发生的变化，如果不及时调整粮食进出口策略和国内粮食政策，国内粮食形势会更加严峻，粮食国际贸易的矛盾和冲突可能会进一步加剧。2016年中央一号文件明确提出要统筹用好国际国内两个市场、两种资源。那么，当前中国及世界主要国家粮食贸易状况如何？中国及世界主要国家进出口水平发生了怎样的变化，面临哪些问题和挑战？本文选取玉米、小麦和稻米三种主粮，对主要国家粮食进出口问题进行对比分析，概括近五年中国在全球粮食贸易方面所处的地位，揭示中国粮食贸易发展的问题和挑战，最后提出中国在粮食贸易方面应有的策略选择。一、全球化视角下中国粮食贸易现状
（一）中国已经成为玉米净进口国家
从近五年玉米进口情况看，中国进口量年平均达3. 53百万吨，占全球进口总量的2. 77%，尤其是2014年，玉米进口量达到5. 52百万吨（参见表1），位居全球进口第八位。近五年玉米出口量非常有限，2015年中国出口玉米l万吨左右，中国已由玉米净出口国变成了玉米进口大国。
特别值得说明的是，中国是玉米生产大国，生产量仅次于美国，排全球第二，国内玉米高库存是粮食供给侧结构性改革的最迫切任务，但在国际贸易上却是玉米净进口国家。与世界主要玉米进口国家的国际贸易格局来看，中国玉米进口年度间存在着波动，玉米进口并非由于国内产需缺口的驱动，受政策等非市场因素影响比较大。
从全球玉米进口总量的变化看，全球玉米进口量从2012年的100.55百万吨到2016年的139. 71百万吨，增加39. 16百万吨，增长了38. 95%，年均增长7.79%。日本玉米进口量最高，近五年年平均进口量达14. 88百万吨，进口量占全球进口总量的11. 73%；其次是墨西哥，进口量占全球进口总量的8. 46%；欧盟排第三，进口量占全球进口总量的9. 86%。从进口量的变化看，近五年日本的进口量比较稳定，变化不是很大。墨西哥进口量从2012年的5. 68百万吨增加到2016年的13.8百万吨，进口增长了1. 43倍，变化较大，主要是国内产需缺口不断扩大所导致的。相比2012年，2016年欧盟的玉米进口量从11. 36百万吨增加到13.5百万吨，增长了18. 84%，为玉米需求扩大所致。
从中国进口量的变化看，中国从2012年的2.7百万吨增加到2014年的5.52百万吨后，又下降到2016年的3百万吨，中国的玉米进口量并不是很稳定，2016年玉米不再实施临时收储的价格支持政策，玉米进口量较之前有一定程度的下滑。中国玉米进口量时高时低，主要是国内实施临时收储政策以及其他人为因素所导致的。
中国玉米进口规模变化与美国存在着明显差别。美国是玉米净出口国，玉米进口量占全球进口总量的1.51%。从美国进口量的变化看，美国玉米进口量下降比较大，从2012年的4.27百万吨下降到2016年的1.25百万吨，下降幅度达70.73%。
从全球玉米出口量的变化看，从2012年的100.55百万吨增加到2016年的139. 71百万吨，增长了38.95%（参见表2）。从近五年玉米出口情况看，美国、巴西、阿根廷和乌克兰是最重要的四大玉米出口国，美国是玉米第一大出口国，年均出口量达到44.70百万吨，年均出口量占全球出口总量的比重为33.92%。其次是巴西，年均出口量为25. 27百万吨，年均出口量占全球出口总量的比重为19.90%。再次是阿根廷，年均出口量为20. 25百万吨，年均出口量占全球出口总量的比重为16.05%。最后是乌克兰，年均出口量占全球出口总量的比重为13.54%。与世界玉米出口格局不同，中国自2012年开始每年的玉米出口量十分有限，变成了玉米净进口国。
（二）中国已经是小麦净进口国家
从近五年小麦进口情况看，中国进口量平均为3.73百万吨，占全球进口总量的2.28%，尤其是2013年，中国小麦进口量达6.77百万吨（参见表3），一跃成为全球第五大小麦进口国，近五年中国小麦出口量年平均约80万吨，成为小麦净进口国。
从全球小麦进口总量的变化看，全球小麦进口量从2012年的147. 30百万吨到2016年的173. 60百万吨，增加26.3百万吨，增长了17. 85%，年均增长3.57%。
世界主要小麦进口国家进口规模近五年普遍呈现出不断增长态势。埃及小麦进口量最高，近五年年平均进口量达10.72百万吨，进口量占全球进口总量的6. 53%；其次是印度尼西亚，进口量占全球进口总量的4. 96%；阿尔及利亚排第三，进口量占全球进口总量的4. 59%。从进口量的变化看，近五年埃及的小麦进口量一直处于增加趋势，从2012年的8.4百万吨增加到2016年的11.8百万吨，增长了40.48%。印度尼西亚的小麦进口量也一直在增加，从2012年到2016年，增长了18. 88%。近五年阿尔及利亚小麦进口量增长了26. 54%。
从中国进口量的变化看，中国小麦进口量的波动比较大，从2012年的2. 96百万吨增加到2013年的6. 77百万吨，又下降到2016年的3. 50百万吨。总体看，近两年中国的小麦进口量维持在3.5百万吨左右。
从全球小麦出口量的变化看，从2012年的147.3百万吨增加到2016年的173.6百万吨，增长了17. 85%，可见全球小麦进口量、出口量和总贸易量都在增加。从近五年小麦出口情况看，俄罗斯、美国、欧盟、加拿大和澳大利亚是最重要的前五大小麦出口国，中国自2012年开始每年的小麦出口量非常有限，变成了小麦净进口国。
中国小麦进出口格局与美国明显不同。美国近五年小麦的进口量平均为3. 73百万吨，占全国进口总量的2. 28%，但美国近五年的小麦出口量平均为25. 96百万吨，美国是小麦净出口国。
（三）中国是全球最大稻米进口国
从近五年稻米进口情况看，中国虽然是全球最大稻米生产国，但也是全球最大稻米进口国，从2012年的3.5百万吨增加到2016年的5百万吨，稻米进口量增长了42. 86%，年均增长8.57%（参见表5）。进口量的最高点在2014年，达5. 15百万吨。中国稻米近五年平均进口量为4. 54百万吨，占全球进口总量的10.95%。第二大进口国尼日利亚近五年的稻米平均进口量为2. 32百万吨，占全球稻米进口总量的5. 58%，从近五年情况看，中国的稻米进口量显著高于尼日利亚。
稻米生产量和消费量最大的国家主要分布在东亚、东南亚和南亚，稻米的前十大进口国分别是：中国、尼日利亚、菲律宾、欧盟、沙特阿拉伯、伊朗、印度尼西亚、伊拉克、马来西亚和塞内加尔。从美国进口量与出口量的比较看，美国近五年平均进口量为0. 75百万吨，平均出口量为3. 32百万吨，可见美国是稻米净出口国。从全球稻米进口量的变化看，全球稻米进口量从2012年的39. 49百万吨到2016年的40. 85百万吨，变化不是很大。
与进口量变化相似，全球稻米总出口量从2012年的39. 49百万吨到2016年的40. 85百万吨，变化不是很大（参见表6）。从稻米出口量变化看，全球最重要的稻米出口国家是印度、泰国和越南，这三个国家的稻米出口量超过全球总出口量的50%，可以看出，这三个国家既是稻米生产大国也是出口大国。与之不同的是，中国是稻米最大生产国却也是最大进口国，同时中国的稻米出口量仅占全球总出口量的0. 81%。美国虽不是稻米生产的大国，却在稻米出口国中占据重要的位置，年均出口量占总出口量的8. 04%。
二、中国粮食贸易格局给保障国家粮食安全带来的问题和挑战
（一）受国际粮食市场价格波动风险的影响增大
2008年开始，中国由粮食净出口国转变成粮食净进口国，从此，中国在国际粮食进口市场上扮演着非常重要的角色。2008年中国粮食进口量达2.1百万吨，超过粮食出口量1.2百万吨，自此中国粮食进口量一路飙升。到2014年，中国粮食进口量增加到27.6百万吨，六年的时间，粮食进口量增加了13. 14倍，粮食出口量则变化不大，一直维持在l百万吨左右的水平。
中国粮食国际贸易格局的变化，使得国际市场波动和风险对国内市场的传导效应增强。国际粮食市场的风险主要是价格波动风险、政治风险、能源危机风险，金融风险等。价格波动风险主要表现在国际粮食市场价格不定期的大起大落，如：2007年下半年国际玉米价格暴涨，2008年下半年又暴跌，2009年开始，国际玉米价格持续走低了一年多后，从2010年下半年开始上涨，高位波动三年后，在2013年下半年开始下跌，近两年国际玉米价格都处于比较低迷的状态。政治风险主要表现在当粮食价格出现大起大落时，部分国家为保障国内粮食供需会限制粮食的出口或是大幅度降低进口关税，或是发生战争时，全球粮食供给的大幅度下降。能源危机风险主要表现在国际原油价格的上涨，为全球生物质能源的发展提供了无限可能，生物质能源的发展会危机到玉米的供给。金融风险主要表现在国际投机行为、炒作行为等。
从国际粮食市场几大波动风险来看，国际粮食市场运行呈现出明显的不确定性特征(倪洪兴，2009)。随着中国粮食进口量的增加，中国受到国际粮食市场风险影响的几率也会增大，这给保障国家粮食安全带来一定的隐患。
（二）中国缺乏国际竞争力的粮食产业难以扭转贸易格局
国际竞争力是指一国在国际市场上出售其产品的能力(Or-lowski，1982)。粮食进口量的不断增加，出口量的大幅下滑，代表着中国粮食产业国际竞争力的缺乏。从价格看，中国国内粮食价格远高于国际粮食价格，中国粮食产业已经失去了价格优势。自实施最低收购价和临时收储政策以来，我国粮食价格一直处于上涨阶段，稻谷的平均出售价格从2007年的1.70元／公斤上涨到2014年的2.81元／公斤，七年时间价格上涨了1. 11元／公斤，涨幅达65. 29%；小麦的平均出售价格从2007年的1. 51元／公斤上涨到2014年的2.41元／公斤，七年时间价格上涨了0.9元／公斤，涨幅达59. 60%；玉米的平均出售价格从2007年的1. 50元／公斤上涨到2014年的2.24元／公斤，七年时间价格上涨了0.74元／公斤，涨幅达49. 33%。从涨幅程度看，三大品种在七年时间涨幅都很大，由于最低收购价和临时收储价格的不断提高，我国粮食市场形成了只涨不跌的局面，严重扭曲了粮食市场价格形成机制，与国际粮食市场价格波动趋势也发生了严重背离。中国农业部2016年9月监测预警数据显示，稻米的国际价格比国内价格低24. 3%，小麦的国际价格比国内价格低33. 7%，玉米在今年取消了临时收储政策，因此，玉米的国际价格比国内价格从之前（1月至8月）的低20%左右下降到低7. 3%左右，玉米的国内外价格差距还在进一步缩小。
国内市场价格的严重扭曲，带来了国内粮食市场供需的严重失衡，供需不匹配现象凸显，产生了粮食生产量、进口量、库存量三量齐增的局面。再者，近几年我国农业生产成本倍增，农民种粮成本的增加，主要表现在土地、人工、机械、化肥和农药施用等方面，国内粮食种植成本远高于美国粮食种植成本，中国粮食产业已经失去了成本优势。粮食价格的不断上涨和种粮成本的不断增加，带来了天花板和地板的双重挤压，同时中国面临生态、环境、耕地等约束，粮食产业的国际竞争力较难迅速恢复，这给中国扭转现有粮食贸易的局面带来挑战。
（三）WTO农业规则约束国内政策对粮食的支持
自2006年开始我国对小麦和稻谷实施最低收购价政策，该政策在实施的初期对提高粮食产量，增加农民种粮收益发挥了非常积极的作用。但从2008年开始，政策的负面效应开始显现，尤其是2012年以来，稻谷和小麦国际市场完税价格要比国内稻谷和小麦市场价格低30%甚至更多，配额内关税已经被击破，65%的配额外关税是稻谷和小麦的另一道防火墙，如果继续提高稻谷和小麦的最低收购价，这道防火墙也有可能被击破，而且农业价格支持政策受到黄箱补贴8. 5%上限的限制，稻谷和小麦可利用的国内价格支持政策已经非常有限。
从2016年开始，中国取消了玉米的临时收储政策，临时收储政策的取消，给玉米的种植者带来沉重打击，某些地区实施价补分离，该项政策正在初期摸索阶段，具体能发挥怎样的作用，还有待于继续跟踪和考察，总体看，国家已经放弃了对玉米的价格支持政策。从棉花目标价格的实施情况看，棉花的国内价格已经与完税后国际价格接轨，但目标价格的实施属于与种植面积挂钩的黄箱补贴，如果补贴额超过黄箱8.5%的上限，会面临WTO成员国的起诉，因此，目标价格所起到的支持作用也是有限的。
三、保障国家粮食安全应按照中国粮食贸易格局变化选择策略
（一）积极推进农业供给侧结构性改革
粮食安全问题说到底也是国家安全问题。从中美三大主粮的贸易现状对比看，美国一直保持着净出口国的地位，当面临全球粮食危机时，美国具有更大的选择权和话语权。面对中国国内粮食市场价格的高涨及供需的严重失衡，应从根源上解决问题，积极推进农业供给侧结构性改革，保障粮食的有效供给。
具体来说，一要积极推进确保国家粮食安全的高标准农田建设，将用于种植口粮的高标准农田划为永久基本农田，进行特殊投入和保护；二要积极推进确保国家粮食安全的科技创新体系建设，加大育种、种植、管护、收割、储藏等方面的科技投入，提升粮食种养收储的机械化水平，通过科技投入导向和科技支持政策，改善供需失衡现状，保障粮食的有效供给；三要进一步完善粮食市场价格形成机制，玉米临时收储政策的取消，使得玉米的国内价格逐渐与国际市场接轨，但稻谷和小麦的国内价格仍比国际市场完税价格高至少30%，应积极推进稻谷和小麦价格调控政策的改革，让市场在稻谷和小麦价格形成机制中发挥决定性作用；四要大力培育新型农业经营主体和服务主体，发展规模经营，降低农业生产成本，从源头上提升粮食产业的竞争力。
（二）优化农业支持政策
最低收购价、临时收储、目标价格等黄箱政策的实施，在激发农民种粮积极性，增加农民种粮收入方面发挥了非常重要的作用，但目前黄箱政策的实施带来了国内粮食市场价格的严重扭曲，政策作用空间收窄，应进一步完善黄箱政策的操作方式，注重发挥市场配置资源的决定性作用。应进一步加大绿箱政策空间，优化农业支持政策。
具体措施包括：一是加大种粮农户的农业支持保护补贴，实施不同规模种植农户的差别补贴，鼓励适度规模经营；二是加大对农业科技创新项目的投入，重视农业科技人员的教育和培训，做好农业技术推广服务；三是加大农业基础设施建设，包括农村道路建设、农田水利设施建设等；四是做好粮食储备补贴工作，其中包括政府储备、私人储备，为大力发展的新型农业经营主体和服务主体提供烘干和储备设备补贴；五是为粮食种植主体提供优惠的金融服务和农业保险，新型农业经营主体和服务主体的发展需要金融部门和保险部门的大力配合，加大金融部门的贷款优惠力度，做好土地经营权抵押贷款试点，做好政策性农业保险和商业性农业保险的互补；六是重视农业可持续发展体系的建立和完善，积极倡导粮食生产的生态、有机和可持续，鼓励农民科学施肥施药，进行轮作、休耕，提高农田地力和粮食生产的可持续水平。
为激发农民种粮积极性，保障国家粮食安全，中国主要使用了农资综合补贴、种粮直补、良种补贴和价格支持政策。从2016年开始，将农资综合补贴、种粮直补、良种补贴合并为农业支持保护补贴，主要用于耕地保护和产能提高，三合一补贴的实施给我国绿箱政策的发挥提供了一定的空间。要加大实施农业支持保护补贴力度，确保农业支持保护补贴在新形势下国家粮食安全战略中发挥积极作用。
（三）统筹利用两个市场、两种资源
中国玉米主要进口国是乌克兰和美国，小麦主要进口国是澳大利亚、美国和加拿大，稻谷主要进口国是越南、泰国、老挝等南亚国家，中国三大主粮进口的市场集中度较高，来自主要进口国的进口量超过90%，因此，中国应统筹利用好国际国内两个市场、两种资源。具体措施有如下几点：一是通过双边和多边贸易协定寻找多个进出口贸易伙伴，分散口粮进出口风险，充分利用一带一路，提升粮食进出口市场的多元化；二是鼓励中国跨国公司、农业企业走出去，利用具有国际优势的土地、劳动力、自然资源等，生产国内比较优势较差的产品；三是将国外先进农业科技和人才引进来，运用在中国农业生产上，在有限资源条件下，提高农业生产效率，实现资源的最优化配置。
[本文为国家社科基金项目农业支持政策对新型农业经营主体种粮行为的影响研究（批准号：16CJY049）的阶段性成果。]
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