2018论我国农地制度与地方政府行为关系分析
论文关键词：农地制度；地方政府行为；土地国有；农户永佃论文摘要：我国现阶段的农地制度是20世纪80年代初为解决农民的温饱问题而建立起来的，随着体制改革的深化和经济的快速发展，农地问题上的体制性冲突日益凸现。一方面，土地产权制度的不完善为地方政府的失范行为提供了条件和空间：农地转让制度的不完善导致地方政府的寻租行为，土地所有权主体虚位给地方政府侵权行为提供了条件；另一方面，地方政府的失范行为又强化和扩大了土地产权制度不完善的消极影响：地方政府寻租行为严重侵害农民利益，违法用地导致土地闲置浪费，过度干涉导致农户承包经营权更加残缺。我们必须打破计划经济的制度框架和思维定式，不失时机地进行农地产权制度的改革，尽快实现土地国有、农户永佃的模式。
现阶段我国以家庭承包责任制为主体的农地制度是70年代未、80年代初建立起来的。其最基本的特征就是土地归国家或集体所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度安排曾对中国经济发展的促进作用十分显著，为农民的生存和发展提供了基本依托和保障。但随着我国经济体制改革的深化和经济的快速发展，它的一些缺陷日益暴露出来。
一、我国土地产权制度的不完善为地方政府的失范行为提供了条件和空间
(一)农地转让制度的不完善导致了地方政府的寻租行为
产权一般包括资源的排他性使用权，获取租金的收益权和转让权。其中转让权起着关键的作用，清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权，但清楚界定的使用权或收益权并不必然意味着可以自由转让。我国《土地法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非建设”，凡农业用地转为非农民自用的建设用地，必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。国家征用农地就成了城市化利用农地资源的唯一合法途径。一方面，政府征地补偿根据被征农地原用途一定时期收益来决定，另一方面，政府出售土地使用权时根据土地建设用途的预期收益市值来决定。这就保证了政府垄断经营土地的法定红利最大，使地方政府具有了经营土地的强大动力。由于价格机能被排除在城市化土地资源配置之外，现行征地补偿决定机制具有很大的弹性空间，地方政府还往往利用自己手中的权力，人为的制造和扩大土地出让金与实际给付农民的征地补偿款之间的差额，作为地方政府征地权的净租金。政府征地的代价越低，能够占而不用的土地面积就会越大，闲置土地是土地储备，将来还可以再卖。这是造成我国土地征用为什么普遍乱占、多占和经常占而不用的制度根源。我国农地转让制度的不完善，使产权租金转变为权力租金，不仅妨碍了运用市场机制配置土地资源，导致生产和交易的低效率和土地资源的严重浪费，而且为地方政府行为的失范提供了条件和空间，不利于政府职能的转换和管理制度的改革。
(二)土地所有权主体虚位给地方政府侵权行为提供了条件
虽然规定农村土地产权“属于农村集体所有”，但所有权代表是谁?立法与实践中都不明确，《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已属于乡(镇)农民集体所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个或两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。在《关于确定土地权属问题的若干意见》中也规定：“集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界限。”这里所谓的“村集体组织”或“乡镇农村集体经济组织”，或者根本就不存在，或者只是虚设的机构，其权利是属于村委会或乡镇政府的。集体土地所有权归属的虚拟性，使农民在拥有了土地承包经营权后，就很难享受集体土地所有权。农民作为一个最大的群体，缺乏或没有发言权，形不成对话的力量和有效的集体行动，无力制约一些不合理的行为，导致集体资产收益权与控制权的模糊不清。土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。有的乡村干部以土地所有者身份自居，随意修改或终止承包，把农业生产的自然风险和市场风险全部转嫁给了农民；有的在事先没有征得农民同意的条件下先入为主的与开发商签订了承包协议；有的以较长期限和强制性手段承租大片土地进行规模经营开发，使农民失去生存和发展的保障前提；有的强迫农民必须种植某种作物，必须将生产的农产品出售给指定部门；有的随意提高承包费，或者拿出一部分土地作为机动田，从中渔利；有的从农民手中低价征得土地，再以高价转让出去；有的竟然背着农民把土地卖了，农民还不知道。近年来，农民因土地产权问题引起的纠纷和案件占有很大比例，已成为我国农村不安定的重要因素。
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