2018论领汇基金上市对我国公共资产管理的启示
论文关键词：领汇 基金上市 PPP
论文摘要：如何有效的管理和经营公共资产是摆在政府面前的一大难题。本文透过分析香港领汇基金上市事件，引出PPP模式的公私合作制，分析对我国政府管理公共资产的启示与借鉴。
今年初，香港特区政府宣布上市“房地产信托基金”（LINKREIT），简称 “领汇”。资产包括房委会旗下151个商场（总楼面面积1876万平方尺）、178个停车场（共约7.9万个车位），并向外聘请专业的管理团队来负责经营。香港特区政府宣布领汇基金此次上市的目的，是将政府资产私有化、提高营运效率，同时也给一群有心投资房地产及物业的人士提供一个回报相对稳定的投资渠道。但由于两名香港公屋居民要求对领汇基金上市进行司法复核，由此引发系列司法诉讼，领汇基金并未能如期上市。
2005年7月中下旬，香港终审法院将就领汇房地产投资信托基金上市的合法性做出最后了最后裁决，使基金上市的合法性得到了肯定。虽然香港领汇基金上市一度受到阻碍，但无可置疑的是领汇基金上市是大势所趋，政府将资产推向，由市场来它的效用及评估价值，从而提高政府管理公用资产的透明度与效率，这也是当前新公共管的发展方向。 [那些可能基于背景（涉嫌有人滥用司法程序，将两名公屋居民当作傀儡）的行为我们暂不考虑]。 领汇基金初次上市的失败，尽管国内媒体对此事件的报道很少，但它却对香港政府、市民带来了不小的冲击与影响。而这对内地公共部门如何有效的管理资产却有较大的启示和借鉴意义。
一、政府需要改革，引入竞争，提高公共部门管理绩效——新公共的核念
香港房屋委员会隶属于特区政府，也是这次领汇基金上市的核心主导。它于1953成立，主要职责是为低收入市民提供廉价租金的公共房屋，以及售价较便宜的居屋，同时提供相应的商场、街市和停车场等设施。房委会致力于促进香港住房保障体系的完善，保障安定，缩小贫富差距，取得了有目共睹的成绩，但房委会自身内部年年亏损，赤字巨大，不得不将资产打包出售，以缓和赤字，上市后，房委会将循序退居支援角色。虽然港府此举处于被动，迫于无赖，但从另一个角度，我们可以把它看作是出于公共部门职能减负、绩效提高、实现双赢的目的。
虽然港府此举处于被动，迫于无赖，但从另一个角度，我们可以把它看作是出于公共部门职能减负、绩效提高、实现双赢的目的。政府资产变相私有化，也就是政府有意把它推向市场，由市场来检验它的效用及评估价值，从而提高政府管理公用资产的透明度与效率。
首先由公共选择理论强调的国家失灵论易知：政府垄断供给一方面易导致某些公共物品的供给超过需求，造成资源闲置或浪费，另一方面也可能导致某些公共物品供给不足，公共物品质量难以保证，对于消费者没有选择的余地，无法选择就不可能有消费者自主权，消费效率的实现就不充分。此外，社会的深刻变化使得政府必须相应改革以适应这种变化，如转换职能、变换角色、地位和组织结构等，同时私人部门的实力日益强大，在市场活动中所表现的高绩效是有目共睹的，为公共部门提供了良好的示范作用。
这种旨在改革政府、提高绩效的理念正是当前新的发展方向，它的核心是：改变政府职能、吸收民间资本的公私合作制（(Public-Private Partnerships, PPP)、提高公共部门绩效。特别是这种公私合作的理念给予公共部门主导的许多方面有较大的启示。
二、公私合作制(Public-Private Partnerships,简称PPP)的应用与完善
单一配置可以分为两种，一是由市场解决的，二是由政府解决的，但现实生活中往往存在部分领域是二者都不能单独解决的，如某些属于社会保障体系的配置，市场本身由于追求利润最大化是不可能解决的，另一方面政府由于压力也无法或者暂时不能解决，此时，我们必须寻找新的出路，这就是超越单一配置经济的PPP模式。它的出现并不是对单一配置经济的否认，反而是有利的补充，是符合当代市场规律的。
PPP (Public-Private Partnerships)，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。?PPP代表的是一个完整的项目的概念，通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，它是以参与方“双赢”或“多赢”为理念的新型的融资模式。这种合作制优点在于将市场机制引进了公共投融资领域。政府投入一般要小于传统方式的投入，而且由于私人机构的示范作用，有利于提高政府公共部门的工作效率，有利于减轻或者消除政府投资风险，避免不必要的浪费，优化资源配置。该模式的协调流程机制如图1所示：
PPP模式随着时代的发展也不断创新，产生了很多不同但类似的具体操作模式，例如服务协议、承包协议、租赁协议、BOT、BOOT、打包协议等几种形式，各种形式区别不大，但仍有自身的适用范围。PPP模式在公共基础设施领域，如道路、医院、、保护区、军事基地等公共项目的建设中应用得最广。近几年来，PPP融资模式越来越受到各国的关注，随着PPP模式的不断发展，人们对PPP模式的理解已经不局限于一种单纯的融资模式，而且将它视为一种公共管理乃至经济管理的一般性范式，将其用于解释各种经济现象的理论研究模式中。
此模式在国外已较为成熟，已有很多成功案例，而我国正处于实践阶段，在不同领域的成熟度不同，出现了一些失败的案例（如深圳梧桐山隧道案例），原因可以归结为相关制度的缺损。所以必须完善相关政策和法律规范，让双方都有章可循、有法可依。将政府和私人机构放在同等高度，政府不再有可以随时更改政策的权利；而私人机构也无需害怕政策的多变性，从而要求更高的投资回报率作为承担政策风险的一种补偿。
三、体现法治理念和法治精神、加强公共部门资产管理和改革的透明度
领汇事件充分体现了香港政府保护市民对公共财产处置的知情权和质疑权。为避免日后可能带来的诉讼风险，香港政府并没有因权力强大而置法治于不顾，相反严格的走司法程序。
内地经济体制的改革，面对大量的公共资产亟待处置。在某些地方也时有滥用垄断权力情况的出现，在缺乏有力的外部约束的情况下，摄取高额垄断利润、扭曲资源配置，损害了公共利益。所以政府应该建立透明、公开、公正的改革体制，建立的信息公开、社会评价的体系，以保障公共利益的实现。
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