2018国家风景名胜区管理体制问题分析
摘 要：作为一种特殊的资源，以世界遗产为主要代表的国家风景名胜区具有公共物品的属性。与普通商品不同，景区门票并非其价格的体现，而具有公益性、调节性和非性特点。近来出现的门票“涨价风”反映出我国在景区方面的制度缺失。此类公共资源方面的改革和建设需要解决体制、资金、监督等方面的问题。
关键词：国家风景名胜区 门票 公共资源 公共物品理论
一、问题的提出（案例）
2004年以来，在国内上刮起了一股强劲的“门票涨价”风，大到世界级自然、遗产和国家级风景名胜区，小到一般的旅游景点甚至公园，都纷纷祭起了门票涨价的大旗。首先是2004年岁末北京确定了故宫等世界遗产景点门票涨价方案，到今年全国各大景点便“涨”声一片，张家界景区门票从158元涨到245元，九寨沟、黄龙风景区门票从145元调至200元，黄山旺季票价从130元上调至200元(6月1日后执行)，嵩山少林寺风景区票价由40元涨至100元(5月10日后执行)，西安城墙的门票价格也从10元升至40元……。
实际上，自2000年9月国家发改委将20个著名游览参观点门票价格管理权限下放地方政府以来，包括世界遗产在内的游览点涨价之风便风起云涌，不断攀升。这股强劲的的门票涨价风，引起了全的高度关注，公众从各个层面进行的讨论都深入而热烈，《人民日报》以“五一黄金周，门票涨不涨”为题，在版连续刊发4篇报道评论此事。概括起来，景点门票涨价的理由有以下几种：一是现行门票价格过低，不能体现景点包涵的、文化和社会价值在内的无形资产价值；二是增加景区收入，弥补景区日常修缮维护的资金缺口；三是利用价格杠杆来调节目前超负荷的参观流量，保护文物古迹。反对涨价的声音则更加强烈，除了普通公众的抱怨与反对外，有关专家学者则对这些涨价理由进行了理性的质疑：涨价能否有效地解决对风景名胜区的保护问题？景区尤其是世界自然、文化遗产的维护修缮等费用是否应该由游客来承担？是否存在比这种单纯的门票涨价更好的解决方式？
对这些问题的探讨涉及到风景名胜区的管理以及问题，本文试图用笔者掌握的公共管知识对这些问题进行探讨。
二、对象的界定
本文所要探讨问题的指向是国家风景名胜区。按照1985年6月7日国务院发布的《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》第二条的规定，凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。为了讨论的方便，避免概念理解上的分歧，笔者在本文中所讲的国家风景名胜区实际上包括以下几个部分：
1.国家重点风景名胜区。即由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源评价报告，报国务院审定公布的风景名胜区。目前，全国共有这类风景名胜区177个，陕西有华山、临潼骊山、宝鸡天台山、黄帝陵共4个。
2.世界文化遗产。按照《保护世界文化和自然遗产公约》第一条的规定，“文化遗产”包括文物、群和遗址三项。文物是指从历史、或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质成分或结构、铭文、窟洞以及联合体；建筑群是指从历史、艺术或科学角度看，在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面，具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群；遗址是指从历史、、人种学或人类学角度看具有突出普遍价值的人类工程或自然与人工联合工程以及考古地址等地方。目前全国共有21个，包括这次身陷涨价风波中的长城、故宫、清帝陵、天坛等。陕西有一处世界文化遗产：秦始皇陵及兵马俑。
3.世界自然遗产。按照保护《世界文化和自然遗产公约》第一条的规定，“自然遗产”包括以下三项：结构或这类结构群组成的自然面貌；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的和自然结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区；从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。目前全国共有4个，九寨沟、黄龙洞、武陵源、三江并流，前三者都在这股涨价风之列。
4.世界文化与自然遗产。泰山、黄山、峨眉山—乐山大佛、武夷山。其中黄山在涨价。
三、公共物品理论
关于公共物品的经典分析来自保罗·萨缪尔森，他在《公共支出的纯理论》中首次将公共物品纳入古典理论体系之中，从而有了古典的“私人物品”和萨缪尔森的“公共物品”的划分。他指出公共物品是“每个人对这种物品的消费，并不能减少任何人对该物品的消费”。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征。非排他性是指任何人都可以无偿享用，或者说不能阻止任何人享用。非竞争性是指当使用某种物品的消费者不断增加时不会影响原来的消费者对该物品的消费，也不必增加社会成本，其新增消费者使用该物品的边际成本为零。
但是，将物品简单地划分为公共物品和私人物品两大类显然难于让家们望而止步。1965年，詹姆斯·布坎南在其开创性的论文《俱乐部的经济理论》中指出纯粹的私人物品与纯粹的公共物品(如国防和水坝)都不存在拥挤现象，拥挤是在有限的消费容量和无限的消费规模之间的冲突。布坎南指出：“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着某些‘公共性’，在这里，适度地分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目，公共的范围是有限的。”这种介于纯粹私人物品和纯粹公共物品(事实上就是萨缪尔森定义的公共物品)之间的产品和服务就是“俱乐部物品”。俱乐部物品与纯粹公共物品存在一致性又有自身的特殊性。在俱乐部成员中，俱乐部物品具有纯粹公共物品的非排他性与非竞争性，而在俱乐部成员之外，俱乐部物品具有排他性。
1968年，哈丁(Hardin G.)发表了题为《公用地的悲剧》的著名论文，提出了“公共池塘资源”的概念和“公地悲剧”的问题。公共池塘资源是共同拥有、共同使用的自然资源，个体对资源的利用不具有排他性，而自利的个体为了自己利益的最大化，会倾向于过多地使用公有的资源，这样就产生了一个“囚徒困境”式的悖论：有理性的放牧者在一个对所有人开放的公共牧场都想放养尽可能多的牲畜以增加其直接收益，而这种过度放牧所造成的不良后果则由全体放牧者共同承担，如果每个放牧者都这样做，牧场就会因过度放牧而造成草地的退化，这就是“公地悲剧”。
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