2018论我国公用事业民营化中的政府规制问题
[论文关键词]公用事业 政府规制民营化
[论文摘要]随着建设的发展，对公用事业民营化也开展了渐进式的改革。我国公用事业民营化过程一直比较缓慢，存在诸多问题。其中最为核心的问题就是政府规制问题，对这一问题的研究与探讨将对解决我国公用事业的民营化过程中的到重要的作用。
公用事业一般是指为一个经济的所有或大多数公众提供产品或服务的行业，它具有公众必需性、利益性、非营利性和不同程度的垄断性。总体上包括：供水、供热、供气等市政公用事业，以及道路与桥梁等基础设施，电讯、邮政、等行业。公用事业民营化是我国公用事业改革的必然选择。早在10多年前，我国的部分城市就开始了公用事业民营化的实践，如广州、上海、杭州、成都、深圳等城市在道路与高速公路、桥梁建设、公共和供气等公用事业行业进行了初步尝试。
一、公用事业民营化的政府规制
在公用事业民营化的过程中必须要有政府规制才能真正地用民营化来解决因垄断而带来的市场失灵问题。因为民营企业作为“经济人”，利润极大化是其从事公用事业的基本目标。公用事业民营化只是将垄断从公共部门通过上述方式转移到私人部门，此时若无政府规制的存在，则市场失灵依旧。政府规制的目标是确保民营化够真正有效地引入竞争机制，结合实际的行业情况实行自由竞争，消除市场障碍，以避免形成私人垄断反而破坏了竞争机制。政府需要发挥的作用是对公用事业经营者进行严格地选择和规制，通过制定政策法规，对经营者的不良行为进行约束，确保消费者的公共利益不受侵害：同时通过政策和调节，引导、激励民间公用事业经营者的积极性。
公用事业民营化在我国仍是一个正在发展的新兴事物，对民营公用事业的政府规制也在不断完善当中，其中有成功的经验，而更多的是较为严重的问题。
二、我国公用事业民营化中政府规制存在问题
(一)价格规制问题
目前，我国还没有对公用事业进行价格监督的级别较高的专门规制机构，对公用事业的定价工作主要由各行业的主管部门和物价局承担。价格规制机构不参与企业的市场准入，导致价格规制的主客体倒置，即价格规制机构不得不批准已经既成事实的公用事业产品价格。其次，价格规制机构决策单一，缺乏有效的规制手段。由于信息、人员构成以及专业素质等因素的缺陷，在制定和规制价格时，往往达不到预期的标准。再次，价格规制机构得不到有效的约束和规制：价格规制机构作为公众的代表，必须要在国家利益、消费者利益和经营者利益三者之间取得平衡。但是在目前的条件下，价格规制机构在行使公共权利的过程中，有时会屈服企业和政府的压力。此外，部分地方和行业实行民营化后，价格上涨过快、幅度较大，引起了民众的不满。
(二)规制政策、法规问题
首先，我国的政策、法规的制定一向落后于实践。对公用事业的规制也是如此，往往只有在实践中出现了问题。才会想到要制定政策、去解决。这种做法虽然有较强的针对性，但对公用事业的规制而言，这种滞后的政策、立法必然会使交易增加。其次，由于许多公用事业没有一个统一的规制部门，多个行政部门的多头管理导致多重规制。一方面使企业负担增加，另一方面，由于政出多门，导致各规制部门间协调困难、互相扯皮或者竞相向企业寻租。此外，尽管我国有政府组织法，但是法律对政府各个部门或各层级的之间的职责界定不清晰，分工不明确，导致者无法准确判断其谈判对象是否具有合法资格，谈判对象在中所做出的承诺是否有效，合同是否会受到法律保护。
(三)规制机构与规制者素质问题
我国公用事业的规制机构大多缺乏独立性，他们与被规制的企业之间在管理上或经济上往往存在着相当紧密的联系。缺乏独立性的规制机构很难有权威对被规制企业进行权利制衡。同时，由于公用事业的技术性要求规制部门应具有较强的专业技术能力。而我国现有的规制队伍良莠不齐，总体上专业素质较差，因而理解市场和监督市场的能力不高，导致政府承诺和保障设计不科学。但是目前由于具体的规制者缺乏经验和专业知识，导致合同保障存在很多隐患。在民营化过程中由于规制者的专业技术水平所限制，使得政府不能科学地设计风险和利益的分配，以致埋下了很多隐患，引起诸多纠纷，大大增加了交易戚本。
(四)规制执法问题
由于我国的行政体制改革还处于发展和完善时期，法制法规建设的不完善给被规制者提供了政策和法制漏洞可钻，也为规制部门的规制者提供了寻租的机会，使规制执行过程中存在大量的“暗箱操作”现象。由于在民营化过程中牵扯到各个部门的利益再分配和协调关系，因此容易滋生腐败。
三、针对我国公用事业民营化中政府规制问题的对策
对公用事业民营化的规制就是为了纠正因自然垄断性质而导致的市场失灵，通过效仿市场，尽量人为地创造出一个竞争的。
(一)建立合理的定价机制，完善价格听证制度 公用事业的改革与发展关系到国计民生。关系到广大社会公众的切身利益，因而公用事业的价格是一个非常敏感的问题。公用事业民营化过程中政府应该建立并形成一个科学、合理的价格机制，以便于对民营化后的价格市场实施有力的管制，并切实维护好广大消费者和民营企业的利益。首先应确立按平均成本定价的原则。按平均成本定价一方面防止因垄断而产生的高价，确保消费者的公益：另一方面保证了公用民营企业的正常利润，使民营企业愿意经营。除此之外，政府可以针对不同的公用事业给予公用民营企业以适当的补贴，以激励企业的创新。其次，要建立科学合理的定价制度。对于公用事业。差别价格制度是一种比较科学的定价制度，差别定价制度一方面调节了供求，另一方面保障了经营者的利益。第三，完善价格听证制度。价格听证制度的实行是对消费者的参与权、知情权的一种肯定，为规范价格行为，稳定市场价格水平，保护消费者权益提供了一种制度上的保障。公用事业民营化过程中应该完善价格听证制度，为公众、企业和政府三者提供一个协商、对话的机制与平台，以便达成一个为各方所认同的价格。
(二)加强立法，坚持依法规制
作为一个法制社会，我国公用事业的改革应以立法为先导，依法规制，以减少改革的盲目性，降低交易成本。为此，可以借鉴从国外民营化的经验，以法律制度作为公用事业改革的准则，如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要，在1981年制定了电信法，1984年又制定了新的电信法等，这些法规由立法机构制定，它们确定了新的行政规制体制的基本框架，实际上就是政府规制体制改革的纲领性文件。统一法规的制定，有利于专业规制机构的设置、明确责权划分，避免政出多门，无所适从的现象，促进公用事业的有效竞争，保护消费者公益。
(三)建立独立的规制机构，增强规制能力
要建立独立的规制机构，首先要让规制机构独立于任何利益集团，否则难以摆脱部门偏好，难以遏制机会主义行为。其次，规制机构必须与政府政策部门分开，以使其能够独立地执行规制政策而不受利益相关方的干扰，否则规制机构就缺乏可信度。第三，建立完善的行政程序和外部监督机制，加大行政违规的和行政违法行为的问责制度和惩罚力度，规制规制者，减除“寻租”行为，从制度上保证机构的公正性。
(四)公平对待民营企业
民营企业是推动公用事业民营化的重要力量。政府在规制中应改变观念，给予民营企业与国有企业和外资企业同等的待遇。首先，在市场准入方面，应根据民营企业和行业的具体情况设置门槛，使有能力进入公用事业行业的民营企业能够真正进入。其次，取消外资企业的超国民待遇，使民营企业能够与之平等竞争，以构建真正公平的竞争市场。最后，为困难的民营企业提供优惠信贷，以激励其经营公用事业的积极性。
公用事业民营化改革是改变我国公用事业中存在的供需矛盾、生产效率不高、资源浪费、发展不均衡的必由之路。我们要根据经济、合理等原则建立公用事业民营化的政府规制体制，并根据现有政府规制中存在的问题不断完善。通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的规制制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度，建立起规制的合理程序和规制者的规制结构。不断提高规制者的规制能力，建立公平的竞争环境，以保证公用事业民营化改革的顺利实施。
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