2018外商在关键性产业投资并购对产业安全的影响（下）
四、我国在关键性产业应当处理好的重大关系问题 我国对外开放的历史较短，经验不足，如何把握与掌控对外开放与产业安全的关系，应当多吸收国际经验，在关键性产业领域对外开放度上处理好6个关系。(一)处理好关键性产业与非关键性产业吸引外资的关系问题
吸引外资与坚持对外开放是我国应当长期坚持的一项基本国策。问题在于，各个产业之间的差别很大，如果采取“一刀切”的开放政策，势必导致关键性产业安全问题的发生。所以，必须要处理好关键性产业与非关键性产业吸引外资的关系问题。
20世纪60年代日本参加经济合作与发展组织后，承担了资本流动自由化的义务。1964年日本实施对内直接投资自由化方案，并非无原则地履行该义务，而是按产业的实际需要、产业审查、新老企业三大因素，实行有差别的投资自由化，即对外开放政策。
笔者认为，我国也可以借鉴日本的经验，在关键性产业与非关键性产业领域实施有差别的开放政策与策略。
(1)从新老企业引进外资来看。对于非关键性产业，比如商业服务业，可以对外商建立新企业与并购老企业统统不加限制，外商新建企业可占100%股份，企业并购也可以顺其自然。但是，在关键性产业，可以在不影响产业安全的前提下，允许外商设立新企业，但限制外资并购老企业。对外商设立新企业也应当强调多设立合资企业，少设立独资企业；对外资并购老企业要强调国内企业绝对控股，而不允许外资控股。
(2)从产业需要引进外资来看。对于非关键性产业，比如商业服务业，可以根据产业本身的发展需要来实行引进政策。对于引进战略性资本、技术、管理、销售渠道等需要，均可以不设任何壁垒与限制，完全按照市场规则来进行。但是，在关键性产业，比如文化教育产业，就不能仅仅考虑产业本身的经济需要，还要考虑维护产业安全的竞争力需要，维护国家核心价值观的精神需要，维护国家安全和军事与政治需要，维护社会大众利益的公共需要等，也就是说，在关键性产业引进外资，不仅要算经济账，还要算政治账、军事账、公共利益账、价值观账等。只有在保障关键性产业的军事安全、文化安全、公共利益安全等前提下，才能放松外资在关键性产业进入的广度、深度、速度与力度，如果引进外资会威胁到国家的安全利益，就要强化进入壁垒，限制外资进入的广度、深度、速度与力度。
(3)从产业准人个案审查来看。从一般意义上来说，外商投资并购行为是等价交换的市场行为，政府部门不应当干预。但是，放在关键性产业领域，其并购意义就超出了一般市场经济的范畴，而具有国家安全的特殊意义。因此，从国际上来看，对于关键性产业比较重大的外商投资并购行为，甚至内资之间重大的投资并购行为，往往被纳入政府特别是中央政府掌控范围，设置了重大投资审查制度，成为保护关键性产业安全的关键条件。对于非关键性产业，无论外资是新建企业还是并购老企业均不设立专门的个案审查制度。但对关键性产业而言，则要由专门机构进行个案审查批准。无论外商出资比例多少，也不论是在现有公司或新建企业投资，外商投资均须经个案审查批准。
(二)处理好国内并购与国外并购优先选择的关系问题
笔者认为，在关键性领域，我国企业必须做大做强，才能提高国际竞争力。通过投资并购等方式吸引国内外战略投资者，是有效的途径之一。这里就面临着一个选择性问题，在推动企业并购与吸引战略投资者时，是国际资本优先，还是国内资本优先？
按照“同等条件，国内优先”的原则运作外资并购与投资，保持对并购企业的国内优先权，是国际上许多国家通行的原则。我国商务部在《2005年国际投资环境报告》中提到俄罗斯的情况，对我国有重要的借鉴意义。
为与西方跨国公司抗衡和竞争，俄罗斯总统普京提出要以国家利益为导向，在政府的扶持下，实行国有资本与私有资本的合作，组建国有资本控股的纵向一体化大型工业集团，对国内油气行业进行整合与改造，促进命脉领域资源行业的快速发展。正是基于这一思想，2003年12月，国家全资的俄罗斯石油公司、国家控股的俄天然气工业股份公司和亲政府的私有企业苏尔古特石油天然气公司结成松散型战略联盟，成立了东西伯利亚和雅库特地区石油天然气开采财团。2004年12月，俄罗斯石油公司收购了尤科斯石油公司最大的子公司尤甘斯克石油天然气公司。2005年10月，俄天然气工业股份公司收购了俄第五大石油公司西伯利亚石油公司72.7%的股份，一跃成为集石油和天然气于一身的能源产业“巨无霸”。而这两次大手笔的收购，都离不开政府的政策支持和资金援助，主要依靠国内资本的整合壮大内资的竞争实力。
俄罗斯等国的经验，值得我们学习与借鉴。近年来我国一些地方在引资中有一种“同等条件，外资优先”的倾向，对于关键性产业安全来说是十分不利的。比如文化市场内外开放度不对称，表现在中国加入世贸组织后，并没有兑现“凡是允许外资进入的领域，都允许内资进入”的承诺。尤其是在文化市场的核心部位，更是如此。笔者认为，未来在关键性产业领域引进战略投资者的过程中，应当内外有别。无论民营资本还是国有资本，只要有利于我国产业可持续发展，均应优先考虑。有些行业应当由依靠外资为主，转到依靠内资为主，通过加强国内企业的并购来做大做强。
(三)处理好投资并购中“以我为主”还是“以外为主”的关系问题
从国际投资法的角度来看，全世界主要国家的投资壁垒均设置在关系国计民生与国家命脉的产业领域，即矿产资源开发、电力、交通邮电通信基础设施、金融、传媒等关键服务业，各国往往把绝对控股作为关键性产业吸引外资的先决条件。
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