2018我国土地承包经营权现状及展望
摘要:我国农村土地承包经营权,自实行以来对我国经济建设产生巨大的推动作用,但也存在诸多尚需解决的问题。本文对现行农村集体所有权下农民承包经营权进行分析,认为农村集体土地所有权下,存在主体错位、权能不全、主体的权利得不到法律的有效保护等弊端。将农村集体改变为农村专业合作组织,其不再享有农村土地所有权人的主体资格,通过不同环节确保农民对土地的保障权利和土地上的物权均得以各就其位,各自按照不同规则运行,以实现土地保障和土地交换价值。这是未来农村土地发展必经之路。关键词:土地集体所有权 农民承包经营权 土地国有化
前言
农村、农业、农民问题是当前社会一个热点问题,关系到社会的稳定,经济的发展和国家的和谐,也是司法界关注的一个焦点问题。现实生活中存在许多损害农民利益的恶性事件,究其根源在于农村集体土地所有权制度下土地承包经营权本身固有的弊端,笔者尝试从中国农村集体土地所有权下承包经营权的现状着手分析原因,并相应的提出自己的见解:把集体土地所有权收归国家所有,农民享有下位土地所有权,并将农村集体改变为农村专业合作组织。
一、土地承包经营权的立法变迁
土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营一种物权关系。它是承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的一种实体权利。
在经过了三大改造以后,农民终于有了属于自己土地,土地承包经营权也就应然而生了,在进入社会主义制度下的土地承包经营权大致可分为四个阶段:
(一)建国伊始农民自发组织的承包阶段。我国曾在1957年、1959年和1962年实行过包产到组、包产到户的生产组织形式,这种自我发展形式在经过大跃进,文革等政治运动的压制,屡起屡落。土地承包经营终于在1978年被冒着生命危险的安徽凤阳县小岗村农民重新点燃,这是我国对土地承包制度全面诠释的导火线。
(二)国家通过立法手段明确保护阶段——《民法通则》和《土地管理法》。1986年4月制定的《民法通则》专门对土地承包经营权通过法律手段做了规定,在同一年的6月25日颁布的《土地管理法》再次重申了《民法通则》有关承包经营权的内容,进行了全面和系统的解释和规定。
(三)为进一步保护农村土地,2002年8月制定的《农村土地承包法》。从法律层面对农民的土地经营权进行长期的保障提供了依据,从而为进一步稳定和完善了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制和推进新农村建设而提供理论依据。
(四)农村土地承包经营权新里程杯—物权法颁布。2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》标志着我国对土地承包经营权的保护进入了一个更高的阶段。它明确了土地承包经营权的性质为用益物权。而不是担保物权。从而明确了“土地换保障”这一制度。再次它提出了征收土地应给予足额补偿的制度,从而明确了集体所有权内涵,即集体所有指集体组织成员所有。《物权法》第五十九条将传统的“集体所有权”改为“集体成员集体所有权”,给予土地承包权人在权利受到集体经济组织侵害时向法院起诉的权利。《物权法》在立法目的上已从为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定向维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权转变,这充分体现国家已经从立法层面上对限制公共权力、尽力扩大民权、保障人民基本财产权利的方向进行不懈的努力。由此可以看出,国家对三农政策偏向性已越来越明晰可见了。
二、集体土地所有权制度下土地承包经营权的缺陷
农村集体土地所有权制度下的土地承包经营权是特定历史时期的产物,是对马克思主义所有权观念机械而教条的运用,它经历了苏联在合作化进程中的血腥和混乱,也经历了我国在快速进入高级合作社和人民公社化过程中的幼稚和所付出的代价。土地承包经营权对当时社会进步和经济发展起到巨大的推动作用,但是随着改革开放对社会市场经济的深化,但集体土地所有权下的土地承包经营权一些政策显然已不适应时代要求,主要存在以下几点:
(一)所有权中处分权丧失
我国民法规定所有权权能主要包括占有、使用、收益、处分四项基本权利,农民享有的土地承包经营权的处分权能在墓中程度上已收到极大限制,主要表现在:其一,农民对土地用途没有实际话语权,农村集体所有权的土地主要是用于种植、养殖等农业活动。很显然农民对土地自由发展的权利被无情剥夺了,现在市场经济时代工人、商人到可改变经营策略,农民却不被允许改变土地用途,从而等不到更高经济效益,不前进视为倒退,所以从这层面农民的生活水平被降低了。其次,因为法律在土地处分权在这一方面善续完善,所以现在对土地的真正主宰者上混淆不清,为国家和地方政府一些官员以及乡村干部任意侵犯农民生产经营承包权等提供了便利。由于法律规定农民对土地不享有的所有权,所以农民就很容易成为土地权益的受害者。这其中也包括国家对农村土地征收补偿的问题。但那些宰割农民土地利益的人也并非是真正意义上的土地所有者,而且集体土地所有权没有真正的处分权,农村集体所有的土地不能随意转让,只有被征为国有土地后才能转让。由于主体的缺乏,集体土地转为国有土地的补偿与国有土地的市场交易价格存在着严重的不对等,这些到最后损害的往往都是农民的利益。
(二)土地承包所有者不清晰,产权得不到根本保障
我国法律法规明确规定集体土地所有权的主体包括乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是,由于在现实生活中乡农民集体经济组织根本不存在或名存实亡,如果让乡政府行使其主体职能,那只存在国有土地,集体所有制土地形式也就没有存在必要了。另外,村民委员会只是作为基层群众性自治组织,并没有真正的行政性的权力,也就不是农村集体经济组织,更不能成为农村集体土地的所有者。此外,由于实行农村土地承包责任制以及农村劳动力对外转移,村民小组的合并,事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。三者已经没有一项可谈。加上“集体”是一个高度抽象化的概念,如同“全民所有,全民皆无”一样财产中也造成了“人人有份,人人无份”、“谁都应负责,谁都不负责”的状况。学者指出,“集体所有权”也因缺乏主体而成为空中楼阁,徒有虚名。所有制意义上的"农村集体"永远不能成为物权法的主体。 所以在遇到土地纠纷时根本无法辩明农村集体土地所有者,又何谈解决。
(三)法律对农村集体土地保护权限存在缺陷
这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定:“国家为了公共利益的需要,可以对集体所有的土地实行征用。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。从上述规定来看,国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行,那么,如何界定“公共利益”?什么是“依法征用或征收”?根据我国《土地管理法实施条例》第17条规定:“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业,可以征用集体所有的土地”显然该条规定对《宪法》、《土地管理法》及《物权法》规定的“公共利益”作了扩大的解释,将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。以致使许多企业以进行经济建设为名,向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地,却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等,使土地大量流失。另一方面,农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值,而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。所以说,在农村集体土地被征用的过程中,农民的利益也受到了严重损害。从“依法”征用实际来看,现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生,使不该征用的土地被征用了,但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序上来说,在整个征地调查、征地补偿过程中,农民一般是被排除在外的,参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位,另一方是乡(镇)政府有关领导和农村集体个别领导,被征用土地的农民无发言的机会,更别说参与权了。因此,土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出,农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。
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