2018政府公共职能缺失视角下的现代服务业发展探析
中国现代服务业长期低水平的稳态状况，与改革以来中国政府公共职能缺失和经济发展模式有直接联系。以GDP增长为导向的发展模式使政府将资源过多投入与经济增长及其相关的领域，直接导致了公共服务供给不足；公共服务的短缺使居民形成未来的不确定预期，消费倾向不断降低，储蓄率增加，从而使消费性服务发展缓慢；消费减少带来的内需不足以及储蓄形成的过剩生产能力必然依靠出口来解决，由此形成的代工生产和加工贸易又限制了生产性服务的发展。关键词：政府职能；公共服务；消费性服务；生产性服务
一、引言
中国服务业增加值占GDP比重一直处于较低的水平，这长期以来都是个难解之谜。虽然中国各级政府不断地提出服务业发展目标并相继出台各种鼓励政策，但服务业发展滞后的状况并没有得到根本性改善，全国服务业占GDP比重不增反降。江小涓和李辉认为这一现象与我国经济增长模式、经济体制、认识和政策以及统计口径等多方面的原因有关。夏杰长与霍景东认为政府的制约作用是服务业发展较慢的关键；汪德华和白重恩等人在控制了经济发展阶段的影响后，认为一个国家服务业的发展受制度质量的影响。他们的研究显示，人均收入水平相近的国家，如果政府规模较小、司法体系能够较好地发挥第三方执行的功能、创造出更好的契约执行环境，则服务业所占GDP的比重会相对较高。裴长洪和夏杰长认为对外开放不足是中国服务业发展滞后的重要因素之一。
众多的分析都是基于供给的视角，因而在此基础上所建议采取的政策，不外乎是通过体制改革来放松对服务业管制。我们认为，中国服务业发展滞后固然有供给层面的原因，但需求方面的因素可能更为重要。对各类服务业的需求不足，是现有促进服务业发展的政策效果不明显的根本性原因。因此，从需求角度考察服务业发展障碍可能更具现实性和本质性，尤其是要立足转型时期中国政府这个经济发展最大推动者的行为来进行解释。政府公共财政提供了独特的分析视角。
二、相关概念、研究假设和分析逻辑
本文分析所用的范畴，主要是Grubel ＆ Walker从服务对象的视角对服务业所做的区分，具体来说是三类服务业：第一，现代公共服务。一个国家的公共服务大致有四个层次：基本生存服务，包括社会保障、社会福利和救助等，主要是保障居民的生存权；公共发展服务，主要是教育、医疗等；环境服务，包括公共交通、公用设施和环境保护等；公共安全，包括食品药品安全、治安和国防安全等。第二，现代消费性服务。消费服务业主要是为提高城乡居民生活质量、适应居民消费结构升级的服务业，如商贸服务业、房地产业、旅游业、市政公用事业、社区服务业、体育事业等。第三，现代生产性服务。生产性服务业是为商品和劳务的生产者提供中间投入的服务，因此它体现为企业的生产成本的一部分。如交通运输业、现代物流业、金融服务业、信息服务业和商务服务业等。一般来说，生产性服务贯穿于企业生产的上游、中游和下游诸环节中，以人力资本和知识资本作为主要投入品，把日益专业化的人力资本和知识资本引进制造业，是二三产业加速融合的关键环节。
现代服务业的上述三方面是一个有机的构成，它们之间相互影响。我们在本文中从决定服务业发展的外生角度，提出了这么一个重要的研究假设：当前我国现代服务业比重偏低以及长期内处于低水平的稳态状况，可能与改革以来中国政府公共职能的缺失和经济增长模式有直接的联系。以GDP增长为导向的发展目标和政绩考核要求，使政府将资源过多投资于基础设施等与经济增长直接相关的领域。而在诸如医疗卫生、教育和社会保障等有关民生的投入短缺，这导致了公共服务供给不足；政府公共职能缺失加上包括住房、医疗、教育、社保等体制的政革带来了居民未来支出和收入的不确定性，直接降低了国内居民消费倾向，消费性服务发展缓慢，从而带来内需不足；在内需不足的条件下，经济增长只能依靠出口拉动，劳动力成本较低的比较优势迫使中国选择了代工生产和加工贸易，生产性服务需求不足。从而限制生产性服务的发展。由此我们推出，中国现代服务业发展滞后的核心在于政府公共职能的缺失。具体逻辑框架如图1所示。
三、政府竞争、公共职能缺失与公共服务业
诺思指出，非洲经济发展滞后的根本原因，是缺少专注于经济增长的政治制度，而东亚地区经济增长的奇迹，在很大程度上归功于能成功执行与保障经济高速增长的“政府治理”模式。保障这种模式得以顺利运行的主要机制，则在于地方政府的竞争。据此而言，财政分权改革是导致中国出现经济增长奇迹的关键性制度安排。政府组织治理结构中自上而下的集中体制安排的特征，是上级领导拥有任命地方官员的绝对权威，并且中央又根据经济增长作为政绩来考核地方官员，从而导致这种基于GDP考核的政治晋升激励，大大强化了中国地方政府的竞争的程度。因此，地方政府具有在经济和政治上的双重激励，从而使得其有动力来努力发展本地经济。
然而。这种基于经济和政治的双重激励，导致了政府公共职能的严重缺失。政府将GDP增长视为唯一目标，从而将资源都集中于经济增长相关的领域，而没有将资源分配至可持续发展的领域，所以导致公共服务提供不足。张晏等人指出，政府竞争的重要策略，就是为地方经济“招商引资”，尤其是竞相吸引外商直接投资。因此，这就派生了对地方政府改善基础设施的激励。政府会不断增加基础设施投入，从而吸引外资并最大限度地加快其经济增长速度。
一方面，随着经济转型的深入，中国政府职能逐渐从建设型政府向公共服务型政府转变，每年预算内经济建设费占财政总支出的比重也开始逐渐降低。如图2所示，1978年该比例为64.08％，到1990年降为44.36％，2006年约为26.56％。然而，这是建立在财政支出这个分母也大幅增加的基础上的，其绝对数增加并不低。1990-2006年间，大部分年份经济建设费增长率维持在13％以上而商于同期GDP增长，1999年政府的经济建设费增长率甚至达到20.1％，远远超过同期名义GDP增长率6.2％的水平。
另一方面，从政府预算内资金按项目分类支出来看，对医疗教育和社会保障等与民生相关的投入，并没有随着经济增长而得到显著改善。从图2我们可以看出，政府财政总支出中科教文卫支出比例一直在18-20％左右徘徊，1996年以后还呈现出明显下降的趋势。2004年以后科教文卫支出绝对水平的增长率虽然有所提高，但占财政支出比例依然只有18％左右，这个比例和20年前基本持平。将科教文卫支出进行细分，可发现拥有全球近五分之一人口的中国，其教育经费只有全世界的1％左右，人均教育公共支出在世界153个国家和地区中名列第145位。2007年全国教育经费支出占GDP比重为2.85％，远远低于联合国要求的6％水平。2007年中国医疗卫生支出总额为1989.96亿元，占全年GDP的0.8％和财政支出总额的4％，占全球总卫生经费支出的比例仅为2％左右。
社会保障支出的性质比较特殊。从理论上来说，作为国家发展稳定器的社会保障支出，与经济发展有着此消彼长的关系。但是这个结论只适用于市场经济发达的国家。中国的社保制度呈现出明显的城乡二元结构。孙光德和董克用的研究表明，1991-1994年间占中国人口80％的农民只享有10％左右的社会保障费用。而且，中国目前大约有4亿人没有任何社会保障。这意味着中国的社保支出并不能单纯用与经济增长的关系来反映。如图2所示，从1996年开始，社会保障支出额有较大幅度的提高，这主要是因为国有企业改革导致大量工人下岗，由此带来的社会救助、优抚安置、社会保险支出也大幅增加，此后，2002年还一度出现增幅下降的趋势，至2005年以后，又恢复每年20％左右的增长率。2007年我国社会保障支出总额为5447.16亿元，仅占GDP的2.2％，财政支出总额的10.94％。尽管逐年在增加，但是离15-20％的发展目标还相差甚远，同期欧盟发达国家社会保障支出占财政总支出的比例都在45％以上。
上述政府资源投入结构直接导致了公共服务的供给严重不足，再加上政府在这些公共服务部门的市场准入限制，又影响了民营资本和境外资本进入这些行业。公共服务业的发展由此只能单纯依靠政府力量来推动。由此带来的公共服务提供不足也是显而易见的。以医疗为例，我国城镇职工医疗保险改革是从公费、劳保制度过渡来的，很多非正规就业和城市居民难以加入，非参保人员得不到任何资助；新型农村合作医疗制度还未建立起一个长效筹资机制，乡镇卫生院基础设施差，医务人员缺乏，技术服务跟不上；药品方面，价格低、用量少的药品遭市场排挤，药品流通秩序混乱。这些都与政府投入较少有着紧密的关系。
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