2018完善中国政府间转移支付的路径选择
一、引言政府问转移支付是分权化财政体制的重要组成部分。作为政府政治经济活动的一项有力政策工具，政府间转移支付在弥补纵向财政不均衡、促进财政均等、鼓励下级政府提供具有外溢性的公共产品和服务、缓解经济波动和增强国家内聚力等方面发挥着显著作用。因此，对于政府间转移支付而言，最重要的问题不是由谁进行了支付以及谁得到了这笔资金，而是它们对中央政府和地方政府产生了何种激励效应，以及对资源配置效率、收入分配公平以及宏观经济稳定等造成了怎样的影响。世界各国的经验表明，这些效应取决于转移支付本身的设计和转移支付所处的制度环境。由于转移支付在各国中所处的政治、经济、文化、历史等环境和预期目标存在差异，因此简单而统一模式的转移支付体系通常无法广泛适用。
1978年中国开始了市场取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。尽管从广义上讲，中国的财政分权与世界其他地方的财政分权存在一些共性，都是指中央政府将财政控制转移给地方政府。但是，无论从分权的初始动力、法律环境和制度框架还是从分权的表现形式及后果上看，中国的财政分权都与传统的财政分权理论存在着较大的差异。如何在中国这样一个幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的发展中国家范围内建立理想的转移支付体系是我们面临的重要课题。本文从考察政府间转移支付的目标人手，探讨制度环境对转移支付的影响，在分析中国财政分权特征的基础上提出完善中国政府间转移支付的路径选择。
二、政府间转移支付的主要目标
(一)弥补财政缺口
大部分国家通过转移支付实现纵向财政平衡，即弥补不同级次政府支出与自身收入之间的差异。尽管这些财政缺口原则上可以通过其他方式予以弥补——赋予地方政府更多征税权，将更多的支出责任移交给中央政府，或者减少地方支出、提高地方政府收入，但是，在大多数国家中，各级政府收入与支出的不匹配仍然需要政府间财政转移支付发挥平衡作用。
实际上，无论要解决的问题是什么，高级次政府向低级次政府的转移支付都将有助于弥补财政缺口。但是，如果以自身收入能力为衡量标准，那么当最富裕的地方政府支出与收入(包括转移支付)达到均衡时，就可以认为实现了纵向财政平衡。显然，较为贫困的地方政府仍然存在着财政缺口，但这些缺口更应被视为地方政府部门内的横向财政平衡问题，而不是各级政府间的纵向均衡。
(二)均等化
横向财政平衡，即通常所称的均等化，存在争议的原因一方面是由于理论界对财政均等化的概念一直存在着多种不同的解释；另一方面，对于均等化模式的选择，不同的国家又具有不同的偏好。
如果将地方政府的人均实际支出作为均等化的衡量标准，将各地区的人均实际支出都提高到最富有的地方政府的水平，那么地方偏好差异就很难得到应有的体现，从而削弱了分权的优势。除了地方偏好差异外，该模式也未考虑地方需求、成本以及自身收入能力等方面的差别。同时，人均实际支出的均等化还将抑制地方收入努力和地方支出约束，因为在该体制下支出最高、税收最低的地方政府将得到最多的转移支付。实践表明，这种不理想的激励效应在收入分享体制中表现得最为明显。例如，在德国、俄罗斯等一些国家中，一定比例的地方税须在所有地方政府间分配。换言之，地方政府仅能得到部分来源于自身辖区的收入，其余部分则通过既定的均等化公式分配给其他政府。在这种情况下，地方的征税成本被人为提高，由此而导致的阻滞效应也非常明显——当地方政府能够对被分享税基的税率产生影响时，采用这种收入分享体制将导致较低的征收率。即使税率由中央政府确定，但是如果实践中收入由地方政府征集，那么问题仍会产生。
相反，财政能力均等化的目标是为各地方政府提供充分的资金(自身收入和转移支付)，以提供由中央政府事先确定的公共服务水平。转移支付的基础是对各地区潜在收入能力(例如财产税的估价或其他税种的税基)的测量而不是采用实际收入。如果能够准确测量收入能力——尽管通常不是一件容易的事，那么这种转移支付将不会在地方政府取得收入方面产生抑制作用，因为从边际上看地方政府仍对支出和税收决策承担全部财政责任。当然，如果地方政府可以直接或间接地控制转移支付公式中使用的能力变量，那么能力均等化也将引致不理想的激励效应。例如，加拿大、澳大利亚和美国一些州所采用的“代表税收体系”(RTS)均等化公式。按照RTS方法，每个地方政府得到的转移支付等于测量的税基相对于全国平均水平的赤字额乘以适当的目标税率(通常是全国平均税率)。如果所有的政府都选择目标税率，那么能力差异将完全均等化，所有地区拥有相同的(人均)财政资源。但是各地区的税基通常会随着税率的提高而降低——例如，随着更高的税率资本化入财产的价值，以及随着经济活动转移至其他地区。因此，将税率提高，超过目标水平的地方政府会发现其税基缩小，转移支付额度增加。换言之，当地方税正好处于目标水平时，由于转移支付效应的存在，地方政府征收更高税率的边际超额负担为零，尽管从整个国家的角度看是正的。
(三)解决辖区间外溢性问题
当地方服务溢出至其他地区时，为使地方政府提供合理数量的该类服务，有必要提供某种形式的配套拨款，以使单位补贴等于溢出收益的边际价值。同时，配套拨款也有利于均等化地方需求或中央政府不易监控的支出偏好等方面的差异，使更多的资金流向中央政府所希望的领域。尽管配套(或有条件)转移支付使地方政府更易受到中央政府的影响和控制，但也具有重要的政治优势，即在受补助行为中引入了地方参与、承诺与责任感等要素。对于资本项目而言，这些要素尤为重要。
原则上说，合理的配套比例，即中央政府在总成本中负担的比例，应由溢出的规模即相关的外部性水平决定。当然，也会不可避免地受到中央政府提供补助的意愿强度影响。当外部性较低或中央仅愿意提供基本或最低水平国家标准的服务时，这一比率可能会随着支出水平的提高而下降。同时，如果相对于其他地区而言，某些地区具有更高的需求价格弹性，那么各地区间的比率也将存在差异。此外，除非地方财政能力完全均等化，否则统一的配套拨款(实际上为不同的地方政府提供了相同的价格)对贫困地区不利。实际上，即使收入基础完全均等化，也仍然存在着需求或成本方面的差异，要求将均等化要素植入配套拨款公式中。通过与收入水平相反的配套比率确定各地方政府提供服务的价格，有利于保证所有的地方政府，无论其财政能力大小，都能为其居民提供水平大体相同的某些(存在外溢性或具有特别的价值的)公共服务。因此，在特定的转移支付计划中，某一地区所面临的配套比例将随中央政府关注程度(无论是出于对外溢性或某项行为所具有的价值特征的关心，还是完全出于实施某项计划的意愿)的加深而提高，因地方期望程度(价格弹性)以及支持该计划所需能力(收入弹性)的降低而提高。
实践表明，发展中国家鲜有配套补助方面的成功案例。原因之一是许多国家在确定配套比例时考虑更多的是再分配问题，而不是效率——贫困地区因为贫穷而得到更多帮助，而不是提高配套比率，以使整个社会提供最优数量的服务。此外，配套补助的应用要求对所需提供的服务水平进行明确的界定以及对各种水平服务的成本进行准确而适时的评估，因而在信息方面的要求相对较高。再者，要想使地方政府能够对激励措施作出反应，还有必要使其具有相当程度的税收自主性。显然，许多发展中国家并不完全具备这些条件。
(四)增强中央政府的政治控制
从根本上讲，一国的财政体制是由其政治体制和政治目标决定的。作为财政体制的构成要素，转移支付在很多情况下首先遵从于政治方面的需要，其次才是经济效率的考虑。从财权上看，转移支付使上级政府占有更多份额的财政资源，并使下级政府对之形成依赖。转移支付的份额越大，上级政府对下级政府的影响力就越大，前者对后者的控制程度越强。可见，中央政府可以通过转移支付来规范和监督地方政府的行为，减少地方政府的机会主义倾向。换言之，转移支付不仅是一个技术性问题，还是中央政府用于实现其政治目标的一项重要工具。但是，从经济角度看，在实现这些目标的过程中转移支付可能会导致某些损失。例如，出于拯救地方发展、为地方居民提供就业机会，中央政府可能会对某些经济上难以为继的地方政府进行一定的转移支付。在该过程中，中央政府显然失去了一项重要的潜在工具，该项工具能够帮助其实现发展目标并引导资源进入缺口最大的地区。此外，当转移支付发生改变时还会产生重要的政治问题——由于赋予远比索取更容易被接受，因此很难将转移支付调整至中性的状态，通常的结果是转移支付总额在短期内有所增长。在这种情况下，中央政府需要考虑的往往是如何使政治目标在不带来更大效率损失的条件下得以实现。换言之，转移支付应尽可能在增强中央政府政治控制能力与有效配置财政资源之间达到某种程度的一致。
三、政府间转移支付的制度环境约束
一个国家如何组织政府间财政关系是地理状况、政治均衡、政策目标以及其他一些特征共同作用的结果，因而各国之间差异较大。发达国家往往具有更为规范和正式的政府间财政体制，而发展中国家面临的问题和所需采取的措施却经常与发达国家不同——这些问题往往伴随着政治上的不稳定性以及技术能力方面的欠缺。因此，尽管政府间财政关系的一些主要特征在各国间是类似的(例如普遍存在的纵向不均衡和横向不均衡问题)，但最为有效且可行的方案则在各国间存在差异，这取决于各国所处的境况和由此而确定的目标。
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